政府和社會(huì)資本合作（PPP）模式迎來(lái)一次全新重大變革，這關(guān)系十多萬(wàn)億PPP項(xiàng)目。11月8日，國(guó)務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)國(guó)家發(fā)展改革委、財(cái)政部《關(guān)于規(guī)范實(shí)施政府和社會(huì)資本合作新機(jī)制的指導(dǎo)意見(jiàn)》（下稱(chēng)《意見(jiàn)》），宣告了自2014年PPP模式實(shí)施以來(lái)，政策層面上力度最大的一次調(diào)整，對(duì)中國(guó)推廣應(yīng)用PPP模式影響深遠(yuǎn)。

PPP項(xiàng)目歷程：17年峰頂后五年整頓改革，22年政策推動(dòng)止跌回升

2014年起財(cái)政部等大力推廣PPP模式，PPP一度十分火爆，PPP項(xiàng)目和擬投資規(guī)模快速攀升，出現(xiàn)“野蠻生長(zhǎng)”，帶來(lái)一系列問(wèn)題，如一些不規(guī)范的PPP項(xiàng)目增加地方政府隱性債務(wù)。

2017年11月，財(cái)政部發(fā)布《關(guān)于規(guī)范政府和社會(huì)資本合作（PPP）綜合信息平臺(tái)項(xiàng)目庫(kù)管理的通知》（財(cái)辦金【2017】）92號(hào)），開(kāi)始強(qiáng)化監(jiān)管，啟動(dòng)PPP項(xiàng)目的清理整頓工作。據(jù)統(tǒng)計(jì)，自92號(hào)文發(fā)布至2018年4月，管理庫(kù)共清退項(xiàng)目609個(gè)，涉及投資額6114億元。

此后，多省不同程度地叫停PPP項(xiàng)目，朝“降杠桿”、“減負(fù)債”、“防風(fēng)險(xiǎn)”方向，落實(shí)清退項(xiàng)目的整改工作。同時(shí)，對(duì)新增PPP項(xiàng)目持審慎態(tài)度，要求項(xiàng)目屬于公共服務(wù)領(lǐng)域，需求長(zhǎng)期穩(wěn)定、回報(bào)機(jī)制清晰、收益水平合理，算好整體賬和長(zhǎng)遠(yuǎn)賬，科學(xué)編制實(shí)施方案，合理設(shè)置風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)和投資回報(bào)機(jī)制，并嚴(yán)格遵守全部PPP 項(xiàng)目的財(cái)政支出不得超過(guò)當(dāng)年一般公共預(yù)算支出 10％的監(jiān)管紅線，確保基層財(cái)政的平穩(wěn)運(yùn)行。

經(jīng)過(guò)五年的規(guī)范化治理，2022年11月18日財(cái)政部發(fā)布《關(guān)于進(jìn)一步推動(dòng)政府和社會(huì)資本合作（PPP）規(guī)范發(fā)展、陽(yáng)光運(yùn)行的通知》（財(cái)金【2022】119號(hào)文），PPP模式從野蠻生長(zhǎng)趨向規(guī)范理性運(yùn)行。由財(cái)政部PPP項(xiàng)目庫(kù)動(dòng)態(tài)管理數(shù)據(jù)可見(jiàn)，項(xiàng)目成交數(shù)量和成交規(guī)模在2014年后快速增長(zhǎng)，于2017年達(dá)到頂峰，此后呈下降趨勢(shì)，直至2022年止跌回升。

截至2022年底，財(cái)政部PPP在庫(kù)項(xiàng)目（含儲(chǔ)備清單）約1.4萬(wàn)個(gè)，總投資20.9萬(wàn)億元，以項(xiàng)目公司成立為標(biāo)識(shí)的落地率約77%，成為我國(guó)穩(wěn)增長(zhǎng)、促改革、調(diào)結(jié)構(gòu)、惠民生的重要抓手。項(xiàng)目主要涉及領(lǐng)域包括城市基建、農(nóng)林水利、生態(tài)環(huán)保、交通運(yùn)輸、醫(yī)療教育等，其中，投資規(guī)模占比較大的板塊依次為高速公路、軌道交通、園區(qū)開(kāi)發(fā)、城市綜合治理、污水處理。

參與PPP模式的社會(huì)資本性質(zhì)，2022 年國(guó)有企業(yè)（包括央企和地方國(guó)企）中標(biāo)的項(xiàng)目規(guī)模為2.4 萬(wàn)億元，項(xiàng)目數(shù)量1028 個(gè)，占全部比重的95.67%和80.88%，同期民營(yíng)資本規(guī)模和數(shù)量占比僅為3.5%和18.4%，呈現(xiàn)國(guó)有企業(yè)、工程企業(yè)占主導(dǎo)，民營(yíng)企業(yè)“躺平”的趨勢(shì)。

此次PPP模式新機(jī)制究竟體現(xiàn)在哪？這體現(xiàn)在回報(bào)機(jī)制、適用具體模式、重點(diǎn)領(lǐng)域、管理部門(mén)等多個(gè)層面。

1、鎖定特許經(jīng)營(yíng)模式，聚焦使用者付費(fèi)

《意見(jiàn)》明確，PPP項(xiàng)目應(yīng)全部采取特許經(jīng)營(yíng)模式實(shí)施。PPP項(xiàng)目應(yīng)聚焦使用者付費(fèi)項(xiàng)目，明確收費(fèi)渠道和方式，項(xiàng)目經(jīng)營(yíng)收入能夠覆蓋建設(shè)投資和運(yùn)營(yíng)成本、具備一定投資回報(bào)，不因采用政府和社會(huì)資本合作模式額外新增地方財(cái)政未來(lái)支出責(zé)任。

此前PPP項(xiàng)目細(xì)分模式較多，此次限定為基于使用者付費(fèi)的特許經(jīng)營(yíng)模式。PPP回報(bào)機(jī)制分為三種，分別是政府付費(fèi)、使用者付費(fèi)和可行性缺口補(bǔ)助，其中采用政府付費(fèi)和可行性缺口補(bǔ)助兩者PPP項(xiàng)目數(shù)量和投資額占全部PPP項(xiàng)目比重超過(guò)90%。而此次《意見(jiàn)》明確，此后PPP回報(bào)機(jī)制聚焦使用者付費(fèi)，并不強(qiáng)調(diào)不因PPP模式而新增地方財(cái)政未來(lái)支出責(zé)任，這意味著未來(lái)適用PPP項(xiàng)目將大幅減少。

《意見(jiàn)》還明確，政府可在嚴(yán)防新增地方政府隱性債務(wù)、符合法律法規(guī)和有關(guān)政策規(guī)定要求的前提下，按照一視同仁的原則，在項(xiàng)目建設(shè)期對(duì)使用者付費(fèi)項(xiàng)目給予政府投資支持；政府付費(fèi)只能按規(guī)定補(bǔ)貼運(yùn)營(yíng)、不能補(bǔ)貼建設(shè)成本。

總而言之，PPP新機(jī)制有利于倒逼地方政府、社會(huì)資本、金融機(jī)構(gòu)和咨詢(xún)機(jī)構(gòu)等更關(guān)注PPP項(xiàng)目的市場(chǎng)需求、現(xiàn)金流和可持續(xù)性。

2、發(fā)改委主管，優(yōu)先支持民企參與

此前PPP模式主要由國(guó)家發(fā)改委和財(cái)政部?jī)刹块T(mén)牽頭，為了解決分工不明晰，

此次《意見(jiàn)》提出，優(yōu)先選擇民營(yíng)企業(yè)參與PPP項(xiàng)目。要堅(jiān)持初衷、回歸本源，最大程度鼓勵(lì)民營(yíng)企業(yè)參與政府和社會(huì)資本合作新建（含改擴(kuò)建）項(xiàng)目，制定《支持民營(yíng)企業(yè)參與的特許經(jīng)營(yíng)新建（含改擴(kuò)建）項(xiàng)目清單（2023年版）》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)清單，見(jiàn)附件）并動(dòng)態(tài)調(diào)整。

具體來(lái)看，市場(chǎng)化程度較高、公共屬性較弱的PPP項(xiàng)目，應(yīng)由民營(yíng)企業(yè)獨(dú)資或控股；關(guān)系國(guó)計(jì)民生、公共屬性較強(qiáng)的項(xiàng)目，民營(yíng)企業(yè)股權(quán)占比原則上不低于35%；少數(shù)涉及國(guó)家安全、公共屬性強(qiáng)且具有自然壟斷屬性的項(xiàng)目，應(yīng)積極創(chuàng)造條件、支持民營(yíng)企業(yè)參與。對(duì)清單所列領(lǐng)域以外的政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目，可積極鼓勵(lì)民營(yíng)企業(yè)參與。

3、明確部門(mén)職責(zé)分工，完善項(xiàng)目監(jiān)督管理鏈條

本次《意見(jiàn)》首次明確由國(guó)家發(fā)改委牽頭承擔(dān)政府和社會(huì)資本合作管理責(zé)任，地方各級(jí)人民政府承擔(dān)主體責(zé)任，地方各級(jí)發(fā)改部門(mén)管項(xiàng)目，財(cái)政部門(mén)管預(yù)算，實(shí)施機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)特許經(jīng)營(yíng)方案編制、特許經(jīng)營(yíng)者選擇、特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議簽訂、項(xiàng)目實(shí)施監(jiān)管、合作期滿移交接收等工作。發(fā)改部門(mén)作為投資主管部門(mén)，把關(guān)項(xiàng)目特許經(jīng)營(yíng)方案等有關(guān)內(nèi)容，依法依規(guī)履行項(xiàng)目審批、核準(zhǔn)或備案職責(zé)。同時(shí)，將“特許經(jīng)營(yíng)方案”作為是否可開(kāi)展特許經(jīng)營(yíng)和評(píng)估特許經(jīng)營(yíng)可行性的決策依據(jù)。特許經(jīng)營(yíng)方案在編制方面要求“參照可行性研究報(bào)告編寫(xiě)規(guī)范”，上述舉措也與國(guó)家發(fā)改委對(duì)政府投資項(xiàng)目可行性論證環(huán)節(jié)進(jìn)行了很好的銜接，有助于提升此類(lèi)項(xiàng)目的監(jiān)管效能。