自2024年5月1日起，國家發(fā)改委頒布的《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》將正式實(shí)施（簡稱“17號(hào)令”或“新辦法”），標(biāo)志著國家在PPP和特許經(jīng)營領(lǐng)域進(jìn)行了新機(jī)制的頂層設(shè)計(jì)。

讓我們首先來回顧一下PPP模式之前的歷史：

• 2023年初，PPP項(xiàng)目暫停；

• 2023年11月8日，國務(wù)院辦公廳發(fā)布了《關(guān)于規(guī)范實(shí)施政府和社會(huì)資本合作新機(jī)制的指導(dǎo)意見》（簡稱“115號(hào)文”），明確了政府與社會(huì)資本合作的方向和模式。11月16日，財(cái)政部廢止了相關(guān)PPP文件；

• 2023年11月28日，國家發(fā)改委發(fā)布了《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法（修訂征求意見稿）》，并征求社會(huì)各界意見。截至此前，特許經(jīng)營政策文件為2015年的《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》；

2024年3月12日，國家發(fā)改委提議建立PPP信息系統(tǒng)，以確保特許經(jīng)營規(guī)范發(fā)展。3月29日，國家發(fā)展改革委辦公廳發(fā)布了《政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目特許經(jīng)營方案編寫大綱（2024年試行版）》，明確了項(xiàng)目屬性分析的要求和限制。這一系列政策從115號(hào)文到17號(hào)令，構(gòu)建了PPP新機(jī)制的運(yùn)行框架，為市場提供了法律依據(jù)。

一、“新辦法”重點(diǎn)分析與解讀

與舊辦法相比，新辦法遵循115號(hào)文的指導(dǎo)思路，對特許經(jīng)營模式的回報(bào)機(jī)制和核心邊界進(jìn)行了優(yōu)化，加強(qiáng)了特許經(jīng)營的可行性論證，從強(qiáng)化預(yù)算管理，防范債務(wù)層面進(jìn)行了規(guī)范；對于特許經(jīng)營協(xié)議的編制、履行、項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)防控和爭議解決程序進(jìn)行細(xì)化和規(guī)范。

下面，我們將結(jié)合115號(hào)文內(nèi)容，初步解讀新辦法的重點(diǎn)內(nèi)容，同時(shí)與舊辦法和《征求意見稿》相關(guān)內(nèi)容進(jìn)行對比。

（一）特許經(jīng)營即為基于使用者付費(fèi)的PPP模式

特許經(jīng)營與PPP的關(guān)系在官方定義中已經(jīng)被明確：特許經(jīng)營即為基于使用者付費(fèi)的PPP模式。這一定義體現(xiàn)在新辦法的第四條中，強(qiáng)調(diào)政府與社會(huì)資本合作時(shí)不再新增行政許可。115號(hào)文則進(jìn)一步指出，PPP應(yīng)聚焦使用者付費(fèi)，并全面采用特許經(jīng)營模式，消除了對PPP廣義和狹義理解的矛盾。

（二）什么是“使用者付費(fèi)”？

關(guān)于使用者付費(fèi)的內(nèi)涵，新辦法第六條明確了其范圍，包括特許經(jīng)營者直接向用戶收費(fèi)以及由政府或其依法授權(quán)機(jī)構(gòu)代為向用戶收費(fèi)。在過去的實(shí)踐中，某些項(xiàng)目的用戶定價(jià)未能完全覆蓋建設(shè)投資和運(yùn)營成本，政府結(jié)算給特許經(jīng)營者的價(jià)格被稱為“影子價(jià)格”。然而，新辦法規(guī)定項(xiàng)目經(jīng)營收入應(yīng)覆蓋成本并獲取一定回報(bào)，不應(yīng)增加地方財(cái)政未來支出責(zé)任。結(jié)合第二十二條的理解，這意味著使用者付費(fèi)應(yīng)指用戶實(shí)際支付的費(fèi)用，而非“影子價(jià)格”。這一規(guī)定可能對排水、垃圾處理、軌道交通等項(xiàng)目產(chǎn)生影響，因此需要進(jìn)一步的政策配套來明確執(zhí)行細(xì)則。

（三）鼓勵(lì)民營企業(yè)參與

根據(jù)新辦法第十八條，特許經(jīng)營的實(shí)施機(jī)構(gòu)應(yīng)根據(jù)國務(wù)院發(fā)展改革部門制定的支持民營企業(yè)參與的新建及改擴(kuò)建特許經(jīng)營項(xiàng)目清單，結(jié)合項(xiàng)目實(shí)際情況，確定民營企業(yè)參與的具體方式。外商投資企業(yè)也參照民營企業(yè)適用相應(yīng)規(guī)定。

（四）發(fā)改牽頭

國務(wù)院發(fā)展改革部門牽頭推進(jìn)特許經(jīng)營模式的推進(jìn)工作，并加強(qiáng)政策指導(dǎo)。地方各級(jí)發(fā)展改革部門應(yīng)嚴(yán)格把關(guān)項(xiàng)目實(shí)施領(lǐng)域、范圍、方案等，依法依規(guī)履行項(xiàng)目審批、核準(zhǔn)或者備案職責(zé)，推動(dòng)項(xiàng)目落地實(shí)施。這一規(guī)定可參考新辦法第九條。

在過去舊機(jī)制PPP階段，特許經(jīng)營項(xiàng)目往往再套一個(gè)PPP的名號(hào)，以加強(qiáng)項(xiàng)目可實(shí)施性，因此由財(cái)政部門和發(fā)改部門共同管理。新機(jī)制下，明確了特許經(jīng)營即PPP由發(fā)改部門牽頭，同時(shí)，新辦法刪除了物有所值評(píng)估”相關(guān)表述，明確財(cái)政部門負(fù)責(zé)資金和債務(wù)的監(jiān)管。

（五）期限原則不超過40年

特許經(jīng)營期限原則上不超過40年，根據(jù)新辦法第八條的規(guī)定。但對于投資規(guī)模大、回報(bào)周期長的特許經(jīng)營項(xiàng)目，可以根據(jù)實(shí)際情況適當(dāng)延長，法律法規(guī)另有規(guī)定的除外。若特許經(jīng)營期限擬超過40年，則需在特許經(jīng)營方案中充分論證并隨方案一并報(bào)請批準(zhǔn)，這一規(guī)定可參考新辦法第十二條。

新辦法對特許經(jīng)營項(xiàng)目期限進(jìn)行了重要調(diào)整，將40年的項(xiàng)目期限視為常態(tài)，以適應(yīng)當(dāng)前基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和運(yùn)營需求的增長趨勢。這一變化反映了長期貸款實(shí)踐和舊PPP機(jī)制中已出現(xiàn)的40年項(xiàng)目案例。然而，這種超長期限項(xiàng)目也帶來了新的挑戰(zhàn)，尤其是在固定資產(chǎn)的再投資方面。傳統(tǒng)的30年周期項(xiàng)目通常需要持續(xù)的運(yùn)營投資或大規(guī)模維修來延長設(shè)施設(shè)備的使用壽命。對于40年的項(xiàng)目，再投資需求和相應(yīng)的收益需要仔細(xì)考慮。

預(yù)計(jì)未來的項(xiàng)目實(shí)踐中，特許經(jīng)營協(xié)議可能會(huì)包含靈活的條款，允許特許經(jīng)營期在初始的30年基礎(chǔ)上延長10年，以應(yīng)對長期運(yùn)營中可能出現(xiàn)的各種情況，同時(shí)確保投資的長期穩(wěn)定性和項(xiàng)目的可持續(xù)運(yùn)營。

五、第二十二條重點(diǎn)解讀：關(guān)于收費(fèi)、補(bǔ)貼，以及專項(xiàng)債

【多元化收益：PPP新機(jī)制的盈利模式】

第二十二條規(guī)定，在新的PPP機(jī)制下，特許經(jīng)營者可以通過多種方式獲取收益，不僅包括向用戶收取費(fèi)用，還包括獲取其他開發(fā)經(jīng)營權(quán)益等方式。這種多元化的收益模式為特許經(jīng)營者提供了更大的盈利空間，使其能夠更靈活地運(yùn)營項(xiàng)目，從而實(shí)現(xiàn)更好的經(jīng)濟(jì)效益。

【專款專用：保障特許經(jīng)營者的權(quán)益】

第二十二條原文指出：“由政府向用戶統(tǒng)一收取后再向特許經(jīng)營者支付的費(fèi)用，政府應(yīng)當(dāng)主動(dòng)公開收支明細(xì)，保證專款專用，按照特許經(jīng)營協(xié)議約定定期支付。”這一舉措旨在確保特許經(jīng)營者能夠按照合同約定獲得應(yīng)有的收益，從而增強(qiáng)其投資的信心。

【禁止補(bǔ)貼：規(guī)范PPP項(xiàng)目的資金運(yùn)作】 

新的PPP機(jī)制明確規(guī)定，政府不得通過任何方式對項(xiàng)目進(jìn)行補(bǔ)貼，特別是在項(xiàng)目建設(shè)和運(yùn)營過程中。政府投資只能按照合同約定進(jìn)行運(yùn)營補(bǔ)貼，而不能用于補(bǔ)貼建設(shè)成本。這一規(guī)定旨在規(guī)范PPP項(xiàng)目的資金運(yùn)作，防止出現(xiàn)不當(dāng)?shù)馁Y金流向，保障各方的利益。

【專項(xiàng)債用作項(xiàng)目資本金：擴(kuò)大項(xiàng)目融資渠道】 

根據(jù)新機(jī)制的規(guī)定，專項(xiàng)債券可用作特許經(jīng)營項(xiàng)目的資本金，并需按照相關(guān)規(guī)定執(zhí)行。這一規(guī)定為特許經(jīng)營項(xiàng)目提供了更多的資金來源，擴(kuò)大了項(xiàng)目的融資渠道，有利于項(xiàng)目的順利實(shí)施和運(yùn)營。

【公開競爭選擇特許經(jīng)營者：確保選擇公平公正】 

為了確保特許經(jīng)營者的選擇公平公正，新機(jī)制規(guī)定特許經(jīng)營者的選擇應(yīng)采用公開競爭方式，并根據(jù)項(xiàng)目運(yùn)營方案、收費(fèi)單價(jià)、特許經(jīng)營期限等標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行選擇。這一規(guī)定旨在提高特許經(jīng)營者的選擇質(zhì)量，保障項(xiàng)目的順利實(shí)施和運(yùn)營。

【特許經(jīng)營者權(quán)益保障：激勵(lì)其降本增效】 

為了激勵(lì)特許經(jīng)營者降低成本、提高效率，新機(jī)制下特許經(jīng)營者在保障項(xiàng)目質(zhì)量和服務(wù)質(zhì)量的前提下，通過降低成本、提升效率和創(chuàng)新等方式產(chǎn)生的效益應(yīng)歸其所有。例如，“特許經(jīng)營者在保障項(xiàng)目質(zhì)量和產(chǎn)品服務(wù)質(zhì)量的前提下，通過降低成本、提升效率、積極創(chuàng)新等方式產(chǎn)生的效益，除協(xié)議另有約定外，歸特許經(jīng)營者所有。”這一措施旨在提高特許經(jīng)營者的積極性，實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目的雙贏局面。

【投資項(xiàng)目管理程序：確保項(xiàng)目合法運(yùn)營】 

特許經(jīng)營項(xiàng)目的投資管理應(yīng)按照相關(guān)法規(guī)和規(guī)定進(jìn)行審批或核準(zhǔn)，實(shí)施機(jī)構(gòu)應(yīng)協(xié)助特許經(jīng)營者辦理相關(guān)手續(xù)，保障項(xiàng)目的合法運(yùn)營。例如，“政府采用資本金注入方式投資的特許經(jīng)營項(xiàng)目，應(yīng)當(dāng)按照《政府投資條例》有關(guān)規(guī)定，履行審批手續(xù)。”這一規(guī)定旨在確保項(xiàng)目的合法性和規(guī)范性，提高項(xiàng)目的運(yùn)營效率和質(zhì)量。

【新增TOT相關(guān)約定：拓展項(xiàng)目實(shí)施方式】 

新機(jī)制下，特許經(jīng)營可以采取多種方式，如投資新建或改擴(kuò)建后移交政府，或者將已建成項(xiàng)目轉(zhuǎn)讓給特許經(jīng)營者等方式。這一舉措旨在拓展項(xiàng)目的實(shí)施方式，提高項(xiàng)目的靈活性和效率，促進(jìn)項(xiàng)目的順利實(shí)施和運(yùn)營。

02  新機(jī)制的展望與民營企業(yè)要求

在2014年之前，PPP被視為一種小眾模式，主要應(yīng)用于市政BOT領(lǐng)域。然而，自2014年起，PPP開始蓬勃發(fā)展，并逐漸成為基建領(lǐng)域的主流模式，直至2018年達(dá)到頂峰，當(dāng)年新入庫項(xiàng)目達(dá)5.8萬億元。

自2019年開始，PPP項(xiàng)目規(guī)模逐漸下滑，從當(dāng)年的2.2萬億下降至2022年約1.2萬億。與此同時(shí)，專項(xiàng)債成為新的主流資金來源，從2018年的1.35萬億增至2023年的3.7萬億。

在新機(jī)制下，PPP將重新定位為精品項(xiàng)目。根據(jù)《全國PPP綜合信息平臺(tái)管理庫項(xiàng)目2022年11月報(bào)》推算，全國PPP管理庫新增規(guī)模約1.2萬億，其中使用者付費(fèi)項(xiàng)目約占10%，市場空間約為1200億元。專項(xiàng)債規(guī)模也在穩(wěn)步增長，2022年為3.45萬億，2023年為3.7萬億，2024年預(yù)計(jì)將達(dá)到3.9萬億，這也將進(jìn)一步擠壓新機(jī)制下的PPP項(xiàng)目。因此，新機(jī)制下的PPP不再是萬能解決方案，而是對民營資本的一次試金石。

（一）民營企業(yè)探索的挑戰(zhàn)

新機(jī)制下的PPP項(xiàng)目面向民營企業(yè)，但項(xiàng)目規(guī)模是否僅限于每年約1200億仍存疑。115號(hào)文列示的“支持民營企業(yè)參與的特許經(jīng)營新建（含改擴(kuò)建）項(xiàng)目清單”突顯了挑戰(zhàn)：鐵路、收費(fèi)公路、軌道交通等大型項(xiàng)目主要由國有企業(yè)主導(dǎo)，而物流樞紐、機(jī)場物流項(xiàng)目則由地方交投、機(jī)場集團(tuán)主導(dǎo)。另一方面，新型基礎(chǔ)設(shè)施和運(yùn)作成熟的污水處理等項(xiàng)目在新機(jī)制下的適用性仍有待觀察。未來或許鼓勵(lì)民營企業(yè)在清單外的領(lǐng)域探索特許經(jīng)營模式。

（二）提高的要求

在項(xiàng)目實(shí)務(wù)中，政府投資項(xiàng)目和新機(jī)制PPP有著不同的立項(xiàng)流程。政府項(xiàng)目通常先立項(xiàng)再籌資，而新機(jī)制PPP則要求先編寫特許經(jīng)營方案，這意味著PPP項(xiàng)目不再是“著急”的項(xiàng)目。在當(dāng)前專項(xiàng)債發(fā)行穩(wěn)步增長的背景下，各地要求提高項(xiàng)目儲(chǔ)備力度，并加快項(xiàng)目立項(xiàng)流程，以爭取資金或直接授權(quán)給地方國有平臺(tái)。因此，民營企業(yè)參與PPP項(xiàng)目需更早獲取項(xiàng)目信息，提出吸引力的特許經(jīng)營方案，強(qiáng)調(diào)自身優(yōu)勢，以獲得項(xiàng)目參與的機(jī)會(huì)。

（三）項(xiàng)目選擇的精準(zhǔn)性

政府不再像過去那樣主動(dòng)公布項(xiàng)目清單，而是更為精準(zhǔn)地選擇項(xiàng)目。政府首先挑選適用于預(yù)算內(nèi)和債券資金解決的項(xiàng)目，然后由地方國有平臺(tái)承接或與央企合作承接。因此，剩下的項(xiàng)目大多具有較高的技術(shù)難度或運(yùn)營收費(fèi)難度。這意味著民營企業(yè)需要更積極地獲取項(xiàng)目信息，提出符合項(xiàng)目需求的方案，以贏得項(xiàng)目的參與機(jī)會(huì)。

三、展望與期待