2016年12月21日，習近平總書記在中央財經領導小組第14次會議上強調，“普遍推行垃圾分類制度，關系13億多人生活環境改善，關系垃圾能不能減量化、資源化、無害化處理，關系垃圾處理中的‘鄰避’困局能不能從根本上破解”。“要加快建立分類投放、分類收集、分類運輸、分類處理的垃圾處理系統，形成以法治為基礎、政府推動、全民參與、城鄉統籌、因地制宜的垃圾分類制度，努力提高垃圾分類制度覆蓋范圍”。“道雖邇，不行不至；事雖小，不為不成。”深入貫徹落實習總書記關于垃圾分類的重要指示精神，關鍵是探索出新時期中國特色的垃圾分類模式，回答好這個問題，需要從我國垃圾分類的歷史變遷中，從國內外垃圾分類經驗的比較研究中，從現實問題中尋找答案。

一、中國垃圾分類60年歷史回顧

中國是世界上最早提出垃圾分類的國家之一。據有關資料記載，早在1957年，北京市率先提出“城區將分類收集垃圾”的構想，開創了中國垃圾分類的先河，也為世界貢獻了垃圾分類的理念。從發展的角度看，60年來，中國垃圾分類大體走過了三個階段。

第一個階段，是以資源回收利用為目標導向的分類階段。這一階段，從1957年開始到上世紀80年代供銷社系統退出廢舊物資回收市場結束。在這一時期，我國尚處在計劃經濟時代，供銷社系統主導的廢舊物資回收，在客觀上起到垃圾分類的作用。以“儉省節約，重復利用”為目標導向，將垃圾分為兩大類，即能回收利用的一類，不能回收利用的一類。能回收利用的由供銷社系統統一回收，稱為廢舊物資；不能回收利用的由市政環衛部門統一回收，稱為生活垃圾。由于當時社會物資短缺，“儉省節約，重復利用”觀念深入人心，供銷社系統在廢舊物資回收時，會支付一定的費用，公眾參與廢舊物資回收的熱情極高。從那時起，中國的垃圾中的一部分事實上成為了商品在交換和流通。

正是因為供銷社系統所發揮的主體角色，以及其遍布城鄉的網點布局，起到了很好的組織作用，也就天然形成了廢舊物資的回收網絡，促使廢舊物資回收和生活垃圾收運形成了一個有機的整體，兩個網絡并行運轉，互相支撐，體系健全，在客觀上起到了垃圾分類的作用。這一階段，垃圾中的有害成份較少，廢舊物資的資源屬性顯著，環境污染屬性并不突出，“回收利用”成為垃圾分類的唯一目標。

第二個階段，是以市場自由調節為主的垃圾分類階段。這一階段，從上世紀80年代中國從計劃經濟正式向市場經濟轉型、供銷社系統退出廢舊物資回收市場開始，到本世紀初國家開始建設垃圾分類試點城市結束。隨著流通領域的改革開放，物質條件的改善和自由市場的興起，原有的統購統銷體系退出歷史舞臺，廢舊物資價格市場逐步放開，商品屬性進一步強化。在轉型過程中，一大批個體小商小販和“拾荒者”開始進入到廢舊物資回收領域，駐扎在城市的各個角落，供銷社系統的回收網絡逐漸失去優勢，使得自發形成的垃圾分類組織體系發生變化。個體小商小販和“拾荒者”以追求“經濟利益”為目標，同樣將垃圾分為兩大類，即能出售賺錢的一類，不能出售賺錢的一類，能出售賺錢的這一類，仍然稱為廢舊物資，使得廢舊物資完全成為商品。

隨著供銷社系統的退出，小商小販和“拾荒大軍”逐漸成為廢舊物資回收的主體，在一定程度上，通過市場調節的手段實現了垃圾分類的作用。但市場的逐利性使得這些商販選擇性地回收廢舊物資，對回收來的廢舊物資進行再分揀過程中，把所謂“值錢”的分出來，不值錢的要么低價出售給工業小作坊，要么就隨意丟棄，造成“二次污染”。同時，這一階段，政府“看得見的手”集中在對生活垃圾處理領域的關注上，廢舊物資回收過分依賴市場“看不見的手”，使得廢舊物資回收網絡和生活垃圾收運網絡出現了脫節。原有的廢舊物資體系和網絡破裂，“兩個網絡”沒有了相互支撐，雖然兩網并行運轉，但兩網的內在聯系已經割裂，兩個體系之間開始出現不協調，自發形成的垃圾分類組織體系在市場自由調節下逐漸失靈。

第三個階段，是以生活垃圾無限分類為導向的探索階段。這一階段，從本世紀初國家開始建設垃圾分類試點城市開始至今。隨著各地因地制宜探索垃圾分類模式的興起，不斷出現了兩分法、三分法、四分法等不同的分類模式，甚至走入無限分類的怪圈，但都沒有最終解決“垃圾圍城”現狀。原因在于，這一階段廢舊物資回收網絡在垃圾分類中承擔的主體作用逐漸弱化。因為受到大宗商品行情的影響，廢舊物資的市場價格不斷走低，流通領域的稅負、人工、物流等成本不斷上升，以及城市生活成本的快速提高，倒逼小商小販和“拾荒大軍”從廢舊物資回收領域逐漸退出，廢舊物資回收網絡開始瓦解，使得原本應該進入廢舊物資回收網絡的垃圾進入到了生活垃圾收運網絡。尤其在近些年，隨著電商的快速發展以及人們對商品和快遞包裝的更高需求，進一步導致廢舊物資產生量的激增，廢舊物資回收網已難以承擔垃圾分類的主體功能，大量廢舊物資混入生活垃圾，導致生活垃圾末端設施超負荷運轉，這是近年來多數地區遇到的挑戰。

這一階段，不僅垃圾產生量呈現快速增長趨勢，而且垃圾組分越來越復雜，有害成分不斷增多，廢舊物資的環境污染屬性越來越突出，垃圾處理的難度越來越大。此時，政府主管部門和行業專家開始對我們的垃圾分類體系有了反思。垃圾分類不僅要考慮如何分，還要考慮如何處理。廢舊物資不再是普通的商品，而兼具著資源價值和環境污染雙重屬性，需要納入城市固廢綜合管理體系統籌考慮。

2016年以來，我國垃圾分類進入到了一個新的發展階段，特別是習近平總書記關于垃圾分類的重要指示發表后，標志著垃圾分類邁入推動生態文明建設的新時期。無論是無害化、減量化，還是資源化，都是生態文明建設的內在要求。從生態文明建設的高度，反思中國60年的垃圾分類道路，我們可以歸納分析出以下幾個方面的問題：

一是中國的垃圾概念出了問題。從國際上通行的垃圾概念來看，垃圾是對所有城市固廢的統稱，垃圾分類是針對所有城市固廢的分類。而在中國，無論是在政策法規里，還是制度文獻中，垃圾特指生活垃圾，不包括廢舊物資、電子垃圾、建筑垃圾、有害垃圾、醫療垃圾等。60年來，這個概念一直沒有變，一直沒有與國際接軌。而實際上，我們所謂的生活垃圾僅占城市固廢的一小部分。例如，北京每年除了產生800多萬噸的生活垃圾，還有950萬噸的建筑垃圾、500萬噸的廢舊物資、250萬臺套的電子廢棄物、7萬噸的地溝油、2萬噸的廢機油以及49種危險廢棄物沒有得到全量分類收集處理。所以，只針對生活垃圾分類的模式，必然不能實現整個城市固廢的綜合利用。

二是管理體制出了問題。正是因為從概念上對整個城市固廢割裂了，也就導致了我們現行城市固廢管理體制下“九龍治水”的局面。我們習慣意義上所理解的垃圾特指生活垃圾，由市政部門監管；廢舊物資由于在計劃經濟時代被賦予了商品屬性，歸商務部門監管；此外，電子垃圾歸工信部門監管，建筑垃圾歸住建部門監管，有害垃圾歸環保部門監管，醫療垃圾歸衛生部門監管，河道垃圾歸水務部門監管，園林垃圾歸園林部門監管等等。因為概念的局限性，環衛部門承擔的垃圾收運網絡只能覆蓋到生活垃圾，這張網被限制在很小的公共領域，其他的垃圾基本交由市場來調節，而這遠遠超出了市場配置資源的能力。

三是運行網絡出了問題。我們過去的垃圾分類模式與經濟發展水平是相適應的，經濟基礎決定了垃圾分類的模式。當經濟水平大幅提升以后，經濟基礎與既有垃圾分類模式就不相適應了。由于早期廢舊物資的商品屬性，在供銷社系統的有力支撐下，天然推動了廢舊物資回收網與生活垃圾收運網成為一個有機整體，兩網并行運轉，井然有序。但廢舊物資的商品屬性不是天然的，是上世紀計劃經濟時代所賦予的，其商品屬性的基礎是階段性的。一旦經濟社會基礎變了，建在其上的廢舊物資回收網就失靈了。隨著經濟基礎的改變，供銷社系統的退出，以及“拾荒大軍”的進入和退出，逐漸削弱了廢舊物資回收網絡的主體功能，兩網之間出現了脫節，割裂運行，也逐漸加重了城市固廢體系的運行負荷，垃圾問題頻發。

四是法規體系出了問題。盡管近年來，政府越來越重視垃圾分類問題，出臺了很多文件，但是沒有從根本上改變過時的垃圾分類模式，該強力推動的、強制執行的還不夠有力，該放開管制、積極購買服務的，還猶豫不前。各地也探索了一些經驗，但是始終未形成可復制推廣的全國經驗，一個重要原因是法規體系還不健全，主要表現在：以法治思維推動垃圾分類力度不夠，政府與市場的邊界不清晰，政府職能需要轉變。比如，在法律意義上，垃圾概念界定不清，范圍狹隘，法治強制力太弱，特別是對造成垃圾分類“二次污染”問題違法不究、執法不嚴。比如，在末端處理設施規劃布局上，缺乏頂層設計和統籌協調，現行法規體系限制了垃圾的跨區域協同處理。再比如，垃圾混裝混運是因為垃圾運輸車進不去小區，存在法律和行業壁壘，政府沒有打通分類投放與分類收集的通道。

回顧60年的垃圾分類道路，我們更加深刻理解了習近平總書記指出的“原地踏步”問題，就是始終沒有實現廢舊物資回收網和生活垃圾收運網“兩網融合”，只要垃圾分類在兩張網上進行，普遍垃圾分類制度是建不起來的。

二、國際典型垃圾分類經驗對中國的啟示

國際上典型的垃圾分類主要有三種模式。一是以美國為代表的簡單分類模式。美國的垃圾分類是與其以填埋為主的處理方式相適應的，只簡單的分為2-3類。美國政府認為，廢塑料等垃圾，目前還不具備開發利用的經濟價值，但留給后人卻是重要的戰略資源。從國家資源儲備的戰略高度出發，美國垃圾填埋量已經占到垃圾產生總量的50%以上。但是近年來，隨著可用于填埋的土地逐漸減少，美國也開始建設焚燒處理設施，推廣多元化的分類處理模式。二是以德國、瑞典等歐盟國家為代表的有限分類模式。歐盟則是從綠色化發展的需要，以資源化利用為結果導向對垃圾進行有限分類。居民大體上將垃圾分成5-6類，然后通過工業化分選裝置進一步精細分選，以實現直接回收利用；對可生化組分和可燃組分進行生化和焚燒處理，進一步資源化。三是以日本為代表的無限分類模式。日本由于土地資源稀缺，各類礦產資源短缺，這就決定了他們采取的模式是無限分類與焚燒處理。他們最早提出向垃圾要礦山，不斷推進精細化分類。日本將垃圾分成100多類，首先是資源化處理，實在不能再細分的，進行焚燒處理。

我們注意到，每個國家的垃圾分類模式，根本上都是由國情決定的，包括垃圾組分、土地資源、生態環境狀況、經濟發展水平、社會文明程度等等。國際典型垃圾分類經驗，客觀上給了我們很多重要的啟示。

一是垃圾分類本質上是對整個城市固廢的分類。概念的界定反映了我們對垃圾分類的認知層次。為何歐盟、日本可以對垃圾進行有效分類？因為他們所指的垃圾是整個城市固廢，由單一部門進行管理，由單一市場進行資源化配置，由大型環境綜合服務商進行綜合實施；而我們在既有概念體系下搞垃圾有效分類是不現實的，因為有價值的廢舊物資早已被分離出去了。政府推行垃圾分類的重點是生活垃圾，把生活垃圾之外的其他垃圾都完全交由市場來調節，且多部門分割管理，制度交易成本非常高，市場處于失序狀態，“垃圾圍城”、“二次污染”等現象很難避免。因此，徹底解決垃圾分類市場失靈，首先要從生態文明建設的高度依法界定垃圾的概念，像國際通行的概念一樣，垃圾就是指所有城市固體廢棄物。基于此，建立統一的垃圾分類市場，由政府單一部門監管，由專業化的大型環境綜合服務商來一體化組織實施。

二是要基于國情構建適合的垃圾分類模式。美國和歐盟的垃圾組分很接近，但因為土地資源和礦產資源條件不同，美國與歐盟的垃圾分類模式也是不同的。日本與我國的垃圾組分相似，但因為日本的土地資源和礦產資源緊張，再加上其認為焚燒爐渣是很好的填海原料，因此日本是在垃圾無限分類基礎上再全量焚燒。這種差異都是國情決定的，我們決不能照搬照抄國外經驗。我國的垃圾含水量大，有機質多，直接填埋會污染水土，直接焚燒容易產生有毒有害氣體，“鄰避效應”問題凸顯。因此，一直以來，我國垃圾分類的總體思路都是干濕分離，我們的末端處理設施都是按照干濕分類的處理模式建設的，這就決定了我們前端的垃圾分類只要把干的垃圾和濕的垃圾分開即可，其中干的垃圾進行工業化再分選，有價值的東西再利用，剩余部分焚燒處理；濕的垃圾主要是生化處理，轉化為沼氣等可再生能源。

三是要進一步明確垃圾分類的目的是什么。我國早在1957年就率先提出了垃圾分類的理念，目的很清楚，是為了“改善環境衛生，支援農業生產”，而歐盟、日本等搞垃圾分類也同樣是為了資源和環境。應該說，在垃圾分類的目的上，中國和西方發達國家之間有著共通性，首先是方便廢棄物直接回用，其次是方便廢棄物資源化利用，再次是適應垃圾處理方式。而新時期，我們的垃圾組分發生了變化，處理設施不斷膨脹，垃圾分類出現了誤區；所以，如何有效推進垃圾分類，就需要結合當前現狀，重新審視分類的目標和路徑。

四是垃圾處理方式決定垃圾分類方式。日本的無限分類方式適應后端以焚燒為主的處理方式相配套，美國的簡單分類方式適合以填埋為主的處理方式，垃圾分類方式要和處理方式相匹配，我們既不能盲目照搬照抄日本經驗，大規模上焚燒設施，造成產能過剩，搞無限分類，勞民傷財、無功而返，也不能盲目照搬照抄美國經驗，我們沒有那么多填埋場，北京的阿蘇衛、安定兩大填埋場庫容即將用完。我們要建立與分質處理模式相匹配的垃圾分類方式。

三、中國特色垃圾分類模式再造

推行普遍分類制度，形成中國特色垃圾分類經驗，必須再造垃圾分類模式，以適應新時期轉變發展方式、推進生態文明建設、造福子孫后代的需要。

一是要加快推進生活垃圾網與廢舊物資網“兩網融合”，將廢舊物資回收納入垃圾分類體系。分類投放、分類收集、分類運輸的前提是生活垃圾收運網和廢舊物資回收網不能割裂， 兩網要實現深度融合。這樣，在前端，可以實現對分類投放、分類收集的全口徑管理；在中端，可以在一張固廢物流網上實現分類轉運，節約物流成本，提高物流效率；在末端，隨著園區化處理模式的構建，無論是廢舊物資還是生活垃圾，都將進入不同處理設施中進行分類處理。推動“兩網融合”有利于將所有城市固廢納入一個體系內處理，防止垃圾體外循環，造成“二次污染”，同時可以節約物流成本，減少設施用地。

二是要堅持“干濕分開”，建立適合中國垃圾特點和適應后端處理模式的垃圾分類方式。中外垃圾的最大區別在于，中國垃圾含水率高，可生化有機質含量高。造成含水率高的主要原因是廚余垃圾含量高，所以把廚余垃圾（濕垃圾）分出來，實行干濕分開，適合中國垃圾特點，也符合百姓的認知水平。“分類投放”要簡單化，只需要居民把廢舊塑料、廢舊紙張、廢舊衣物等廢舊物資分為一類，把以廚余垃圾為主的濕垃圾分為一類，把其它干燥的生活垃圾分為一類即可，由專業企業定期上門分類收集。比如，每日定點收集濕垃圾一到兩次，每周定點收集干垃圾兩到四次，每一到兩周定點收集廢舊物資一次，廢舊大家電等體積較大垃圾可以實行預約上門收集。這需要政府和社會一起努力，從娃娃抓起，推行習慣養成教育，垃圾分類要成為中小學勞動課程的一部分，垃圾分類效果應該作為學生社會公共生活能力評價的標準，以社會化的方式引領現代公共生活。

三是要建立以政府為主導、以企業為主體、全民參與的垃圾分類體系。政府在垃圾分類體系構建過程中必須發揮主導作用，要在頂層設計、公共政策制定、宏觀調控、激勵機制以及公民教育上下功夫。在垃圾分類前端，應加強宣傳教育，以社會化的方式推動居民主動分類；在分類收集上，應改變從小區到垃圾樓的混裝混運模式，讓分類收集車輛直接進社區、機關、學校，實現“桶車直運”；在垃圾分類市場體系建設中，應統一概念，統一管理，提高市場準入門檻，強化政府監管；在垃圾處理的末端，應加強宏觀調控，積極培育綠色化產業，打造若干國家級固廢處理產業園區，不斷完善末端綜合處理能力，以更好支撐前端垃圾分類。企業是實現垃圾分類模式再造的重要力量，特別是專業化企業，要在垃圾分類方面發揮主體作用。縱觀紐約、倫敦、巴黎、東京等國際主要城市，都是培育或引入一家專業化的環境綜合服務商，由其負責垃圾的分類收運與處理。只要垃圾出現體外循環，那就是專業化環境綜合服務商的責任。國內專業化的環境綜合服務商也要主動承擔起市場主體責任和社會責任，抓緊補短板、提質量，構建以保障城市運行安全、推進城鄉環境服務均等化、改善生態環境為核心的現代化服務能力為抓手，成為中國特色垃圾分類模式再造的落實者。民眾是垃圾分類體系的參與者，是實現垃圾分類模式再造的基礎，應通過多種手段激發其積極性，鼓勵和引導全民參與垃圾分類。

四是要明確生產者、消費者和政府的責任邊界，把垃圾分類納入法治化軌道。廢物回收，生產者負責還是消費者負責，爭論了很長時間。國際上，有的國家實行生產者負責，有的國家實行消費者負責。我覺得，在家用電器、報廢汽車、動力電池等品類回收上，應建立生產者回收處理責任制；在其他固體廢物回收上，嘗試建立消費者責任制，生產者、消費者和政府的責任邊界要從法律上加以明確。法治是推動現代文明進步的強大動力，是實現垃圾分類模式再造的重要保障。垃圾分類的每個環節都要有法律支撐和規約，這是我們在垃圾分類法治化上的短板。比如，我們的拾荒者可以隨意翻檢垃圾桶中的垃圾，而紐約州就規定，從垃圾桶中撿拾礦泉水瓶等可再生物資是違法行為，目的就是要把有價值的廢舊物資交由專業公司收集、處理，以降低其處理垃圾的成本。

五是要健全適合國情特點的垃圾收運處理技術體系。垃圾分類方式和垃圾處理方式緊密相關，垃圾分類技術是垃圾治理技術體系的一部分，搞好垃圾分類需要健全適合國情特點的垃圾收運處理技術體系。我國幅員遼闊，不同地區的垃圾組分存在區別。我國垃圾的普遍特點是含水率高、宜生化組分含量高、氯元素含量高，適合分質處理。政府應牽頭組織專家團隊，建立環境工程化實驗室，精準研究分析各地區垃圾組分特性，制定科學的末端處理設施布局規劃，指導全國末端處理設施高水平建設。在設施建設上不能搞一刀切，要按照習總書記要求，城鄉統籌，因地制宜。人口規模在50萬以上的城市，垃圾處理適合采用“分選+焚燒+厭氧發酵”工藝路線，垃圾分類要以“干濕分開”為主；人口規模在50萬以下的城市，垃圾處理適合采用“生物反應器填埋+陳腐垃圾分選+RDF和營養土制備”工藝路線，垃圾分類要以“廢舊物資回收和有害垃圾分離”為主。要緊緊圍繞這兩條工藝路線，通過攻關關鍵技術、開發關鍵設備、健全技術標準，構建垃圾處理技術體系。