政府購買服務(wù)中的“服務(wù)”不包含“單純的工程建設(shè)”，不能依據(jù)“政府購買服務(wù)辦法”直接購買純工程建設(shè)；

可以用PPP模式購買既含工程建設(shè)又含管理運(yùn)營(yíng)的項(xiàng)目，購買的標(biāo)的是“O”“（Operation），購買“O”的同時(shí)購買與之密不可分的“B”；

以運(yùn)營(yíng)（管理）費(fèi)用在PPP全生命周期全部支出中所占一定比重為標(biāo)準(zhǔn)，扎緊PPP的口袋，防止純工程項(xiàng)目混入PPP。

政府購買服務(wù)與PPP之爭(zhēng)，是這輪PPP改革的一個(gè)重頭戲。如何看待政府購買服務(wù)與PPP的關(guān)系，眾說紛紜。由于政府購買服務(wù)免去了PPP項(xiàng)目中“政府每年支持PPP項(xiàng)目的財(cái)力不得超過上年一般財(cái)政收入的10%”的限制，省略了PPP模式中的若干評(píng)估報(bào)告，且依托的是政府信用，金融機(jī)構(gòu)容易接受，在程序及操作流程上也簡(jiǎn)便易行，因此2015年以來政府購買服務(wù)在很多建設(shè)工程領(lǐng)域大行其道，大有超越PPP之勢(shì)，甚至演變?yōu)榈胤秸@開“43號(hào)文”、PPP模式的一種變相融資。

很多人都感覺套用“政府購買服務(wù)辦法”，繞開PPP模式直接購買純工程建設(shè)，變相增加政府債務(wù)又得不到有效監(jiān)管似乎不妥，但問題出在哪里？依據(jù)是什么？目前尚無有說服力的解釋。本文從《政府購買服務(wù)管理辦法》立法精神出發(fā)，探究二者的本質(zhì)區(qū)別及這些問題的答案。

一、政府付費(fèi)、政府購買服務(wù)與政府采購

分析PPP與政府購買服務(wù)的關(guān)系之前，我們先分析下與政府購買服務(wù)相關(guān)的三個(gè)名詞及區(qū)別：政府付費(fèi)、政府購買服務(wù)和政府采購。

政府付費(fèi)是PPP模式核心制度——財(cái)政部《政府和社會(huì)資本合作模式操作指南（試行）》（財(cái)金〔2014〕113號(hào)）第11條“項(xiàng)目回報(bào)機(jī)制”的一種，與使用者付費(fèi)、可行性缺口補(bǔ)助并列。

政府購買服務(wù)的政策依據(jù)，是財(cái)政部2014年頒布并于2015年1月1日實(shí)施的《政府購買服務(wù)管理辦法（暫行）》（財(cái)綜[2014]96號(hào)）。

政府采購的依據(jù)是2002年頒布、2003年實(shí)施、2014年修正的《政府采購法》，以及2014年頒布、2015年實(shí)施的《政府采購法實(shí)施條例》，是政府“使用財(cái)政性資金采購依法制定的集中采購目錄以內(nèi)的或者采購限額標(biāo)準(zhǔn)以上的貨物、工程和服務(wù)的行為”。

由于沒有官方統(tǒng)一的權(quán)威解釋，在實(shí)踐中這三個(gè)名詞經(jīng)常容易被混淆，或被選擇性適用，為政府購買服務(wù)與PPP之爭(zhēng)埋下了隱患。

從三個(gè)名詞的相關(guān)法律規(guī)定中可以看出：政府付費(fèi)則是我國(guó)PPP的項(xiàng)目回報(bào)機(jī)制的一種，是PPP體系中的一個(gè)名詞，無需多言；

政府采購，對(duì)象是貨物、工程、服務(wù)，其中的“服務(wù)”包括政府購買服務(wù)中的“服務(wù)”，但政府采購和政府購買服務(wù)立法的出發(fā)點(diǎn)不同（見下文）；此外，政府采購將“工程”與“服務(wù)”并列，說明立法者認(rèn)為“工程”和“服務(wù)”是兩種不同的采購標(biāo)的，這也為下文政府購買服務(wù)中的“服務(wù)”不包含“工程”這一論點(diǎn)，提供了制度依據(jù)。 

二、政府購買服務(wù)與PPP界限的三個(gè)問題

區(qū)分政府購買服務(wù)與PPP的界限，至少要弄清楚三個(gè)問題。

問題一：政府購買服務(wù)中的“服務(wù)”是否包含“單純的工程建設(shè)”（政府能否依據(jù)政府購買服務(wù)辦法，直接且僅購買工程建設(shè)）？

認(rèn)為可以用政府購買服務(wù)購買純工程建設(shè)的觀點(diǎn)，其制度依據(jù)是《政府購買服務(wù)管理辦法（暫行）》（財(cái)綜[2014]96號(hào)）第十四條第（五）款：“ 除法律法規(guī)另有規(guī)定外，下列服務(wù)應(yīng)當(dāng)納入政府購買服務(wù)指導(dǎo)性目錄：……（五）政府履職所需輔助性事項(xiàng)。法律服務(wù)、課題研究、政策（立法）調(diào)研草擬論證、戰(zhàn)略和政策研究、綜合性規(guī)劃編制、標(biāo)準(zhǔn)評(píng)價(jià)指標(biāo)制定、社會(huì)調(diào)查、會(huì)議經(jīng)貿(mào)活動(dòng)和展覽服務(wù)、監(jiān)督檢查、評(píng)估、績(jī)效評(píng)價(jià)、工程服務(wù)、項(xiàng)目評(píng)審、財(cái)務(wù)審計(jì)、咨詢、技術(shù)業(yè)務(wù)培訓(xùn)、信息化建設(shè)與管理、后勤管理等領(lǐng)域中適宜由社會(huì)力量承擔(dān)的服務(wù)事項(xiàng)……”

仔細(xì)研究第（五）款我們發(fā)現(xiàn)：該條款中除“工程服務(wù)”外，都是“法律服務(wù)”、“戰(zhàn)略和政策研究”、“標(biāo)準(zhǔn)評(píng)價(jià)指標(biāo)制定”、“社會(huì)調(diào)查”、“項(xiàng)目評(píng)審”、“財(cái)務(wù)審計(jì)”等輕資產(chǎn)、技術(shù)和勞動(dòng)密集類的服務(wù)，再看第（五）款的標(biāo)題——“政府履職所需輔助性事項(xiàng)”，也是此用意。因此筆者認(rèn)為，根據(jù)該條款的立法精神，這里的“工程服務(wù)”，也應(yīng)是類似工程造價(jià)咨詢、監(jiān)理咨詢、招投標(biāo)代理服務(wù)等與工程建設(shè)相關(guān)的“輕資產(chǎn)”服務(wù)，而不是工程項(xiàng)目本身。此外，再看第十四條的其他款項(xiàng)，從第（一）至第（六）款，可以納入政府購買服務(wù)指導(dǎo)性目錄的服務(wù)種類有“基本公共服務(wù)”、“社會(huì)管理性服務(wù)”、“行業(yè)管理與協(xié)調(diào)性服務(wù)”、“技術(shù)性服務(wù)”、“政府履職所需輔助性事項(xiàng)”等，都屬于技術(shù)類、勞務(wù)類和輕資產(chǎn)的服務(wù)。

因此，從《政府購買服務(wù)管理辦法（暫行）》的立法精神出發(fā)，政府購買服務(wù)的范圍或內(nèi)容，應(yīng)只包含勞動(dòng)密集、技術(shù)密集的輕資產(chǎn)服務(wù)，其價(jià)值不在于產(chǎn)出結(jié)果，而在于產(chǎn)出結(jié)果代表的專業(yè)性、技術(shù)含量和勞動(dòng)力結(jié)晶；相反，工程建設(shè)是資本密集型的重資產(chǎn)，其價(jià)值在于資產(chǎn)本身。因此，購買工程建設(shè)是購買的重資產(chǎn)，不是服務(wù)，不適用政府購買服務(wù)管理辦法。也即政府購買服務(wù)中的“服務(wù)”不包含單純的工程建設(shè)！

從上面的分析我們看出，目前很多繞開PPP模式，以政府購買服務(wù)為由購買工程建設(shè)形成的資產(chǎn)，是與政府購買服務(wù)立法精神相悖的。

有人可能會(huì)問：政府購買服務(wù)不包含純工程建設(shè)，但政府采購包含工程建設(shè)。的確如此，我們?cè)俜治稣少彙?/span>

《政府采購法實(shí)施條例》（國(guó)務(wù)院令第658號(hào)）第七條明確了政府可以采購工程以及與工程建設(shè)有關(guān)的貨物、服務(wù)，同時(shí)明確了工程“是指建設(shè)工程,包括建筑物和構(gòu)筑物的新建、改建、擴(kuò)建及其相關(guān)的裝修、拆除、修繕等”。這是否意味著可以借道政府采購來購買工程？

筆者認(rèn)為，這兩部法規(guī)出發(fā)點(diǎn)不同：“政府購買服務(wù)辦法”是從政府付費(fèi)、財(cái)政預(yù)算和管理角度，強(qiáng)調(diào)的是政府財(cái)政支出購買的內(nèi)容，是政府用納稅人的錢可以買什么、錢從哪兒來的角度，是結(jié)果導(dǎo)向；而“政府采購法”強(qiáng)調(diào)的是從政府遴選采購主體的角度，是政府怎樣合規(guī)采購和怎樣公平公正地選擇采購主體，是為了防止政府采購過程中的暗箱操作和權(quán)力尋租，是過程導(dǎo)向。

再分析當(dāng)下政府購買工程建設(shè)服務(wù)泛濫現(xiàn)象的特點(diǎn)：當(dāng)前的以政府購買服務(wù)進(jìn)行工程建設(shè)，出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)都是從政府付費(fèi)、財(cái)政預(yù)算的角度，即用納入財(cái)政預(yù)算、政府付費(fèi)的方式購買工程建設(shè)，而不是怎樣選擇采購主體，不適用“政府采購法”，而是應(yīng)尋求有關(guān)規(guī)范政府付費(fèi)、財(cái)政預(yù)算和管理的相關(guān)法律依據(jù)。而如前所述，《政府購買服務(wù)管理辦法》也不適用純工程建設(shè)，不能依據(jù)《政府購買服務(wù)管理辦法》購買工程建設(shè)。 

問題二：政府能否以PPP模式購買包含工程建設(shè)的服務(wù)？

這個(gè)問題回答的基礎(chǔ)，是PPP的核心定義。PPP的內(nèi)涵是政府和私營(yíng)部門（社會(huì)資本）在基礎(chǔ)設(shè)施和公共事業(yè)領(lǐng)域的長(zhǎng)期合作關(guān)系，這種合作很大程度上是包含工程建設(shè)的部分（不是全部，因?yàn)镺&M、MC不包括工程建設(shè)），例如BOT、BOO、BLT、DBFO、ROT等，都包含了“B”即建設(shè)（ROT的“R”是Renovate，改擴(kuò)建）。但PPP與單純的購買工程建設(shè)不同的是，PPP還包括了建設(shè)后的運(yùn)營(yíng)、經(jīng)營(yíng)，即“O”（Operation）或“M”（Management），這個(gè)“O”或“M”則正是政府購買服務(wù)的對(duì)象。由于“O”和“B”在PPP中密不可分，政府購買“O”的同時(shí)也購買了“B”，“B”是“O”的載體，但“O”是政府購買的目標(biāo)，購買的“O”包含了與之密不可分的“B”。也就是說，包含了運(yùn)營(yíng)、管理、經(jīng)營(yíng)的工程建設(shè)，是可以通過PPP模式納入政府購買服務(wù)范圍的。

國(guó)外PPP理論和實(shí)務(wù)界對(duì)這一問題也有類似觀點(diǎn)。例如英國(guó)達(dá)霖·格里姆賽（Darrin Grimsey）和澳大利亞莫文·K·劉易斯（Mervyn K. Lewis）合著的《PPP革命：公共服務(wù)中的政府和社會(huì)資本合作》一書中認(rèn)為，“PPP的本質(zhì)在于公共部門不再是只購買一項(xiàng)資產(chǎn)，而是按規(guī)定的條款和條件購買一整套服務(wù)。這一特點(diǎn)也是該合作方式得以立足的關(guān)鍵”，并認(rèn)為PPP的具體特征之一便是“關(guān)注服務(wù)”，“強(qiáng)調(diào)的是政府接受的服務(wù)，而不是政府對(duì)經(jīng)濟(jì)或社會(huì)基礎(chǔ)設(shè)施的采購?！?/span>

當(dāng)然，目前很多PPP項(xiàng)目，實(shí)際沒有多少運(yùn)營(yíng)和管理內(nèi)容，甚至有些地方政府，將純工程建設(shè)項(xiàng)目加點(diǎn)所謂的運(yùn)營(yíng)內(nèi)容（如物業(yè)管理）納入PPP項(xiàng)目范疇。這一問題的解決，詳見問題三的答案。

可能又有政府購買服務(wù)的“?；庶h”再次反過來問：那是否可以用政府購買服務(wù)，購買包含“O”的“B”，而不采取PPP模式？

筆者認(rèn)為，這種情況下，其服務(wù)和工程的提供者肯定是政府以外的其他主體（如果是政府本身或本級(jí)平臺(tái)公司就不需要納入政府購買服務(wù)），也即社會(huì)資本，符合PPP模式的實(shí)質(zhì)意義，應(yīng)全部納入PPP模式，不應(yīng)該有“法外之地”，否則不利于項(xiàng)目和服務(wù)的規(guī)范管理，也會(huì)增加政府的隱性債務(wù)。 

問題三：以PPP模式購買“B”+“O”的項(xiàng)目是不是沒有界限？（只要含“O”和“B”的項(xiàng)目，都可以用PPP模式由政府購買服務(wù)？）

筆者認(rèn)為，答案是否定的。因?yàn)椴粚?duì)“O”和“B”的比重進(jìn)行限制，所有建設(shè)項(xiàng)目隨便加點(diǎn)所謂的服務(wù)，即可納入PPP范疇，這樣還是控制不了政府購買服務(wù)泛化的風(fēng)險(xiǎn)。

既然不是，那界限是什么？要解決政府購買服務(wù)異化為地方政府變相舉債的現(xiàn)象，這個(gè)問題一定要有清晰的答案。

筆者提供兩個(gè)標(biāo)準(zhǔn)，供立法部門參考：

1、界定“運(yùn)營(yíng)費(fèi)用”在PPP全生命周期全部支出中的比重；或

2、為工程建設(shè)項(xiàng)目納入PPP模式設(shè)置前提條件。

標(biāo)準(zhǔn)一：界定“運(yùn)營(yíng)”費(fèi)用在PPP全生命周期全部支出中的比重，是指在包含工程建設(shè)的PPP項(xiàng)目中，要明確“B”以外的“O”費(fèi)用（主要是運(yùn)營(yíng)費(fèi)用、日常管理費(fèi)用、維修維護(hù)保養(yǎng)費(fèi)用等），占整個(gè)項(xiàng)目全生命周期全部支出總額的一定比重。達(dá)到這個(gè)比重以上的項(xiàng)目，可以采取政府購買服務(wù)的PPP模式。這一標(biāo)準(zhǔn)的目的是防止純工程建設(shè)類項(xiàng)目（或幾乎沒有運(yùn)營(yíng)、管理、維護(hù)的工程項(xiàng)目）混入PPP項(xiàng)目，占用PPP政策資源和財(cái)政資源。具體達(dá)到何種比重，數(shù)值應(yīng)設(shè)置為多少，建議按不同的行業(yè)，由PPP主管部門組織專家，通過各類案例統(tǒng)計(jì)分析并根據(jù)經(jīng)驗(yàn)得出參考數(shù)值，并動(dòng)態(tài)調(diào)整。

標(biāo)準(zhǔn)二：為工程建設(shè)項(xiàng)目納入PPP模式設(shè)置前提條件，是指對(duì)于不容易用“運(yùn)營(yíng)費(fèi)用比重標(biāo)準(zhǔn)”衡量的項(xiàng)目，或項(xiàng)目性質(zhì)特殊，用比重標(biāo)準(zhǔn)不合理、不科學(xué)的，可以采用“前提條件標(biāo)準(zhǔn)”予以規(guī)范。

采取PPP模式購買缺乏運(yùn)營(yíng)服務(wù)的工程建設(shè)項(xiàng)目，應(yīng)以以下三個(gè)原則為前提：

1）必要性原則，即這類項(xiàng)目涉及國(guó)計(jì)民生，或意義重大，必須要建設(shè)，例如防汛工程，河流污染整治，等等，而一些市政廣場(chǎng)、景觀工程等“面子工程”，不符合“必要性原則”；

2）公眾性原則，即必須使廣大公眾受益，而不是少數(shù)人甚至政府本身獲益（有的地區(qū)曾把政府行政中心大樓建設(shè)列入PPP項(xiàng)目，不符合公眾性原則）；

3）合規(guī)性原則，即如果要采用政府購買工程建設(shè)的服務(wù)方式進(jìn)行PPP項(xiàng)目建設(shè)，當(dāng)?shù)卣仨毞稀?0%紅線”、債務(wù)水平合理、無重大違約行為等規(guī)定。

缺乏運(yùn)營(yíng)的項(xiàng)目，只有完全符合上述三個(gè)原則，才可以納入PPP范疇。 

綜上，本文探討的PPP與政府購買服務(wù)的本質(zhì)區(qū)別，以及與政府采購、工程建設(shè)的關(guān)系，具有相當(dāng)?shù)睦碚撾y度和實(shí)踐障礙，也是PPP立法和實(shí)踐中最難攻克的部分，各類觀點(diǎn)幾乎千人千面，很難統(tǒng)一，筆者也只是拋磚引玉，很多看法也可能隨著理解和認(rèn)識(shí)的逐步加深，會(huì)有不同的轉(zhuǎn)變。但這些都是PPP的核心問題，是PPP立法和PPP操作過程中無法回避的問題，建議業(yè)界加強(qiáng)溝通、交流和探討。 

【注：本文是作者獨(dú)著《PPP項(xiàng)目融資——模式、方法與工具》（暫定名）一書寫作過程中的部分節(jié)選，本書預(yù)計(jì)將于2017年一季度出版，敬請(qǐng)關(guān)注。 】

張繼峰：PPP業(yè)內(nèi)知名金融專家、國(guó)家發(fā)改委PPP專家?guī)旖鹑趯＜摇Ｖ泄颤h員，經(jīng)濟(jì)學(xué)學(xué)士，法律碩士，專注于PPP金融、法律理論和實(shí)踐，擁有10余年商業(yè)銀行、基金管理公司、投資公司從業(yè)經(jīng)驗(yàn)，7年P(guān)PP（BOT、項(xiàng)目融資）相關(guān)法律、投融資工作經(jīng)驗(yàn)，具備證券、基金、期貨從業(yè)資格，現(xiàn)任北京云天新峰投資管理中心（有限合伙）合伙人，目前運(yùn)作多個(gè)PPP項(xiàng)目和PPP產(chǎn)業(yè)基金、地方發(fā)展基金。