黨的“十八大”以來，在習近平總書記生態文明建設思想指引下，中國的環衛行業進入了新時代，市場化步伐明顯加快，新裝備新工藝不斷涌現，人居環境得到改善。在各方努力下，市場總量不斷擴張，預計到2020年，環衛服務市場整體空間將超過2500億元。在取得一定成績的同時，我們也要清醒地認識到中國環衛市場化改革存在諸多困境，需要各方共同努力，繼續發展壯大環衛市場，更好造福人民。

一、當前環衛市場化改革存在的問題及表現

環衛市場化改革起步于2000年，隨著政府購買服務而興起，近五年來進入了快速發展期，可以說市場仍處于發育期，屬于新事物，存在問題是難免的，主要有十個方面的表現。

一是整體呈現碎片化。比如，北方某城市，將主城區的環衛服務區域分割成近20個標段，每個行政區平均分成了2-3個標段，最終有十多家環衛企業中標進駐提供服務;再比如，南方某城市下轄的行政區，將區域內道路環衛作業切分成了6個標段進行招標，而且要求投標人兼投不兼中。類似的現象較為普遍，是目前環衛市場的主流，因此導致市場呈現碎片化。無論是道路作業、還是垃圾清運、或者篩分轉運，都有其盈虧平衡點，主要由作業面積、垃圾量、運輸距離、作業頻次等要素決定。把一個城市分割成很多作業區域，使得各種設備處于產能相對過剩狀態，作業不飽和率、車輛空駛率明顯上升，增加了排放、擁堵了交通、增加了成本。如果中標企業服務的標段彼此分隔那就更糟，意味著在一個城市要建立幾個項目公司，組建幾個管理團隊，就連同屬一個企業的車輛、設施因為分屬不同項目公司就不能共享、協同作業。在這種情況下，沒有企業愿意去增加投資，加之環衛行業低利潤的實際，企業也不敢去更新車輛設備、提升作業標準和質量。另外，環境是一個系統，各種固廢污染物沒有區域標識，把一個城市分割成很多市場，結果沒有人對這個城市的整個環境負責，仍然是“公用地悲劇”的延續，將嚴重地危害城市運營安全。

二是低端化發展趨勢嚴重。據不完全統計，目前我國從事環衛服務的企業多達8000余家，絕大多數企業的規模都很小，年服務費收入超過1000萬元的企業占比不到1%，很多企業就是添置幾臺作業車輛、廉價雇傭一支保潔隊伍就開始去參與政府購買服務了。這與人們長期以來對環衛服務的專業化認識不足有關，以為環衛服務就是掃掃地、運輸垃圾、挖個坑把垃圾埋了那么簡單。基于這種認識，搞裝備制造的、搞垃圾焚燒發電的、搞水處理的、還有玩資本的，都紛紛進入環衛行業，看重的是近年來市場持續增量，主要目的是“跑馬圈地”。更多的是一些小企業，把環衛服務簡單化為道路清掃和垃圾清運，至于“無害化、減量化、資源化”的基本要求根本達不到，不僅如此，滲瀝液污染、非正規填埋導致的水土污染和后續安全都是重要隱患。

三是供需結構失衡。環衛市場因政府購買服務而興起，根源在于供給側結構與需求側之間存在失衡問題，政府通過事業單位向社會提供的環衛服務有效供給不足，因此要借助市場的力量增加有效供給。但是，有些地方政府為人民群眾購買的環衛服務并非以需求側為落腳點的，而更多是為了甩包袱，或者是為了改革而改革，變換一下市場主體的性質，究竟在多大層面上體現人民群眾的意愿，是否集中解決環衛服務中的不平衡不充分問題，目前還沒有得到充分顯現。隨著生活水平的提高，人民群眾對人居環境要求越來越高，對環境保護的關注度也越來越大，城鄉環境不論面子還是里子都應該干凈整潔，一塵不染;每個垃圾桶、垃圾樓都應該是干凈無異味;人民群眾用心分類好的垃圾都應有各自的去處;公廁要好找、好看、好聞、好用……而現在主要還是面子上的一些服務，滿足于“有”、表面上“過得去”，與人民群眾對于細節的要求存在較大差距。

四是履約風險加大。市場經濟也是契約經濟，如果雙方約定事項不能充分實現，就會加大市場不確定的風險，而作為公共服務，其對城市運營安全、社會穩定的影響都是巨大的。現在主要的履約風險表現為，受地方政府債務風險影響，一些地方政府財政支付時效性、充足性受到考驗，那些小規模的沒有商業模式的企業，不得不退出市場。還有一些地方政府，依靠政府強勢地位，通過要求項目公司增加更多服務內容來變相減少公共支出，轉嫁公共服務成本，或者將歷史遺留問題轉移給項目公司，導致企業負擔過重而不得不退出市場。還有一些企業，因為不專業、規模小、管理不善，或者當初即以低于成本價中標，導致實際中達不到政府和群眾要求，甚至造成新的環境污染問題，不得不退出市場。這些問題現在比較集中于欠發達地區，也有向大城市蔓延的趨勢，特別是那些碎片化市場，風險很大。像政商關系緊張、營商環境惡化、行政收費、行政罰款增多等問題，都是履約風險的外在表現，應當及時發現，加以重視，防止市場化改革倒退。

五是付費機制改革滯后。最傳統的方式是事業單位體制下的基于成本付費，也就是花多少，政府撥多少。現在雖然是政府購買服務，表面上看，政府是基于結果付費的，但實際上，這個服務價格還是基于成本付費機制來的。政府根據不完全數據，算好定額，給定服務總價和單項價格。但是因為市場是分散的，尤其是當物流節點上的設施分屬不同作業主體時，實際付費是在不同節點間按照固定價格實施，這就使得上下游間沒有競爭關系，且每個業務鏈條希望垃圾越多越好：前端垃圾分類希望垃圾越多越好，這樣可以拿到更多補貼;中端轉運希望垃圾越多越好，這樣按照噸公里計價收入就越多;末端希望進填埋場的垃圾越多越好，這樣可以多掙錢。至于過程中怎么增加，貓膩就多了。總之，這種付費機制導致企業轉型升級缺乏動力，項目公司只會把精力聚焦多掙錢的地方，可以數據造假的地方，無人對“減量化、無害化、資源化”負責。而且付費機制不改革，事業單位也沒有主動改革的動力。

六是垃圾四分類難落地。習近平總書記親自決策部署，主要是原有的供銷社體系失效，新的模式沒有建立起來，中國的垃圾分類出現原地踏步的問題。在習近平總書記科學定位垃圾四分類的思想指導下，全國各地掀起了新的樣板工程，但是真正實現垃圾分類投放、分類收集、分類運輸、分類處理的目標，還有很長的路要走。主要表現在基礎設施建設不足，前端設施簡陋、數量不夠、功能單一、技術含量低、主要依靠勞動力，成本很大;中端固廢物流體系不健全，車輛設備更新慢，物流成本高;末端處理能力構建不全，受來自國外各種理念影響，末端重復建設、爛尾工程很多，很多設施無法發揮應有的支撐作用，而城市礦產開發基地建設得不到有效支持，使得整個末端綜合處理能力構建滯后。基礎設施投資具有建設周期長、專業化標準高、全口徑全流程管理要求高、設施協同要求高、回報周期長等特點，不是一般企業能夠實現的，也不是短期可以實現的。但是現在有些政府壓縮特許經營期限，壓低政府購買服務價格，導致基礎設施投資回報率很低，回報周期很長，因此沒有企業愿意做中長期投資規劃，一些沒有社會責任感的企業，就會建設低質量的甚至是“豆腐渣”工程。沒有末端綜合處理能力，就支撐不了前端垃圾分類;沒有現代固廢物流體系，就會出現混裝混運，那么最終，垃圾四分類模式就難以構建起來，只能停留在樣板工程階段，沒有可復制性。

七是商業模式不清晰、融資難度大。政府購買服務，初期采取的是BOT的方式，現在普遍是PPP的模式，政府希望通過PPP模式，以有限支出撬動更多社會資本;社會資本希望通過PPP模式讓政府背書，降低融資難度，尤其是民營資本，可以更好獲得銀行支持。但是，當PPP模式遇到了金融創新，味道就變了，各類基金把PPP模式變成了金融杠桿，在“三去一降一補”政策下，PPP模式成為了眾矢之的，雖然調控抑制了市場非理性沖動，但也限制了PPP項目落地。從環衛行業本身來說，商業模式不清晰，以及政府對資產的壟斷，限制了企業融資渠道，使得環衛行業主要依靠銀行貸款，因此很容易受到宏觀經濟和宏觀調控影響，導致市場發育不良，市場化改革進程受限。

八是市場體量仍偏小，產業化空間有限。我們可能覺得環衛市場要達到2500億元了，體量很大了，其實相對于中國人口和經濟總量來說，環衛市場體量是偏小的，產業化空間非常有限。比如瑞典，人口不到1000萬人，僅每年固廢資源化產值卻高達人民幣約1900億元，固廢產業對經濟增長的貢獻比重占GDP總額的5%—10%，且長期保持在相對穩定的水平。而中國目前的環衛市場產值占GDP比重幾乎可以忽略。這說明中國的環衛產業化遠沒有發展起來，一個潛在的萬億級市場沒有形成，整個行業仍處于“拿錢干活”的狀態，自主發展能力沒有形成，創造社會財富的能力更沒有形成。

九是市場秩序有待規范。隨著各類市場主體涌入環衛市場，競爭進入了白熱化，惡意低價競爭的現象屢見不鮮。環衛行業仍處于勞動密集型發展階段，這決定了行業平均利潤率很低，采用低價競爭必然擾亂市場秩序。在多個城市推行的環衛市場化改革中，政府在環衛項目市場化公開招標時都提出了采用最低評標價法進行評標，報價最低者中標。這種唯低價論的做法，使得某些實力不強、資質不高甚至口碑不佳的企業堂而皇之地以低價成了中標方，中標價甚至只有項目預算控制價的一半。這種故意扭曲市場價格的做法，害人害己。低價中標會倒逼中標企業降低標準、降低質量。中標企業由于利潤極低甚至不能覆蓋成本支出，必然會通過減少作業頻次、加大作業強度、以性能低的裝備代替性能好的裝備來千方百計降低成本，“偷工減料”“以次充好”就會成為這些企業的常態，最終體現在作業標準、服務質量的下降上。低價中標常常會導致“餓死同行、累死自己、坑死業主”的現象出現，從環衛產業發展角度，也必然導致“劣幣驅逐良幣”，擾亂行業正常秩序，影響環衛產業的健康發展。國內也爆出了不少最低價中標的項目最后中標企業棄標不履約的事件，現實中已有眾多實例證明了最低價中標給城市公共服務事業健康發展所帶來的危害。

十是政府職能轉變滯后。培育市場的關鍵在于政府職能轉變。總體看，政府職能轉變不到位，表現為要么繼續既當裁判員又當運動員，要么就一改了之、放任不管，把環境管理的責任甚至歷史包袱全拋給企業來承擔。宏觀調控作用發揮不到位，存在缺位或越位的問題，比如在市場公平性上、在科學評價機制建設上不到位，存在多頭管理和服務意識不強的問題，自由裁量權過大，行政干預過多等。

上述十個問題相互交織，導致了環衛市場發育不良、作用不大、成效不顯，我們要正視其社會危害性，透過現象看本質，找到病根，對癥下藥。

二、存在問題的主要危害及原因分析

環衛是不可替代的基礎性的公共服務，既是城市代謝系統，也是生產系統、生活系統和生態系統循環銜接點，如果環衛行業持續低端化發展，沒有發揮應有作用，將會造成很多危害，具體有五個方面。

一是城市運營安全受到威脅，城鄉環境治理成本持續升高。常聽說的是“垃圾圍城”，實際比這問題多得多。比如，上千種危險廢棄物并未得到有效收集處理，非正規填埋場即將進入隱患集中爆發期。近年來，環衛領域的生態安全事故時有發生，嚴重威脅著城市運營安全。現在有些地方開始治理城鄉環境，發現要投入巨大的成本，而像滲瀝液、病死畜禽、畜禽糞便、廢舊電池等，正威脅著水土安全，如果不能從源頭控制增量，減少存量，后續城鄉環境治理成本必然持續升高，直接考驗地方政府公共財力。

二是環境污染蔓延影響多領域，人民生命健康安全受到威脅。環衛原本扮演著生產系統、生活系統的過濾器作用，防止有害的固廢物進入自然界，也防止有價值的固廢物被作為垃圾進入自然界，超出了自然界的自我凈化能力。一旦環衛行業無法做到這些，就會導致環境污染。比如，塑料如果得不到回收，會造成白色污染;畜禽糞便得不到無害化處理，就會造成重金屬污染以及河道富營養化等，這些污染又會通過農牧業、水產業、飲用水等，威脅到人民生命健康安全。環衛行業長期發展的不平衡不充分，積累了不少問題;而現在市場化改革的碎片化、低端化等，又可能會加劇問題，需要引起高度重視。

三是轉變發展方式難度大，可持續發展面臨挑戰。轉變發展方式，就是要實現綠色、低碳、循環發展。環衛公共服務，尤其是固廢業務，是實現綠色、低碳、循環發展不可或缺的重要組成部分。由于環衛產業低端化，環衛公共服務儼然成了掃地服務，而忽略了更為重要的固廢產業，使得危險廢棄物流向自然，各類礦產資源被焚燒或埋掉，然后不得不采用更高成本去治理環境、挖山開礦、進口資源。代謝系統不暢，就會出現各種梗阻，使得可持續發展面臨挑戰。

四是礦產資源短缺，未來實體經濟發展受限。自然礦產面臨枯竭是不爭的事實，按照物質守恒定律，大量的資源集中到了城市，城市礦產資源已經越發成為戰略性資源，影響著很多領域的生產。比如造紙業，因為限制進口洋垃圾，廢舊紙張價格持續上漲，且國內廢舊紙張供給不足，限制了造紙業發展。未來，城市礦產資源將對實體經濟產生重要影響，如果沒有完善的垃圾分類體系，沒有先進的末端處理能力，城市礦產資源面臨短缺的問題將越發突出，實體經濟發展必然受限。

五是環衛工人產業化受限，社會維穩壓力增大。因為環衛產業的低端化，諸多發展的限制，使得環衛工人收入增長受限，環衛工人的社會地位、尊嚴得不到保障，環衛工人群體成為社會弱勢群體的處境很難得到改變，如果持續下去可能將成為全面小康社會、現代化建設的薄弱環節，社會維穩壓力將增大。

環衛行業關系千家萬戶，如果解決不好，就容易升級為社會問題，其社會危害性既廣泛又深遠。而產生這些問題的根源在于大家仍未把環衛事業作為城鄉代謝系統來看，對城市運轉規律，對環衛市場規律認識不到位。其實，在20世紀50年代，我國率先從城市代謝系統角度提出了垃圾分類理念，但這個理念沒有在國內很好貫徹，被德國等西方國家借鑒去了，形成了目前世界先進的服務模式。而我們國家，沒有按照國際通行概念理解固廢，所謂垃圾主要指生活垃圾，而不是所有固體廢棄物，環衛領域負責收集處理的固廢物主要是生活垃圾，而像電子垃圾、醫療垃圾、再生資源等，分屬不同管理領域，呈現多頭管理、九龍治水的狀態。加上人為分割市場，整個城市代謝系統是碎片化的，無法實現對所有固廢物齊收共管、協同處置。而碎片化市場也導致城市代謝系統連接不起來，市場越碎片化，越會降低準入門檻，各項目公司規模就越小，那么在小規模狀態下，效益也會降低。因此我們現在，有必要回歸環衛行業的本質，基于城市運轉規律和環衛市場規律，重新思考我們的出路。

三、新時代環衛市場化改革的出路

新時代，習近平總書記系統提出了生態文明建設思想，為我們指明了發展方向。“綠水青山就是金山銀山”“像對待生命一樣對待生態環境”……生態文明就是我們的財富，建設生態文明就是在創造社會財富，保護我們的生命系統。環衛行業服務于生產、生活的方方面面，連接著無數的廠礦、機關、社區和個人，支撐了生產、方便了生活、改善了環境。每一個取自自然的資源，都經過生產系統、生活系統后，進入環衛服務系統，然后經過“無害化、資源化”回歸生態系統。在生產系統、生活系統、生態系統的循環銜接中，環衛行業發揮了三個重要的作用：一是為生產提供了可再生的資源;二是為生產、生活創造了優美的環境，解決了外部性問題;三是防止污染物流向自然生態系統，保護了生態環境，讓生命系統健康可持續。可以說，環衛發揮的是代謝系統的功能，把有營養的留下來，把有害物質、無用之物分離出排出體外。因此，無論是城市還是鄉村，都離不開環衛公共服務，環衛服務既能讓固廢物無害化，又能讓廢舊資源得到回收再利用，如此循環式發展才成為可能。我們只有在實現生產系統、生活系統和生態系統循環銜接的高度上定位環衛事業，才能真正回答好“為人民提供什么樣的環衛服務，怎樣做好環衛服務”的根本問題。

一是明確環衛市場化改革的價值取向，以法治的方式規范市場秩序，為環衛市場良性發展提供強大的法治保障。政府要回歸到“購買什么樣的環衛服務，怎么樣購買環衛服務”這個根本問題上，立足新時代新要求，從建設城市代謝系統出發，以建設生產、生活、生態三大系統循環銜接點為目標，以滿足人民對美好生活需要為根本出發點和落腳點，面向全社會購買專業化的環衛服務。要通過公開方式，基于質量標準體系和成本價格體系，按照使用價值的實現能力和結果選取專業化環境綜合服務商，實現全域管理、全域負責。水大魚大，只有確保一體化、規模化的市場，才能引入專業化的環境綜合服務商，為人民群眾購買到優質環衛服務。

要通過法治建設，把近年來好的經驗做法以及頂層設計制度化。參照國際通行標準明確固廢概念，突破現有的生活垃圾概念，在范疇上應該包括所有固體廢棄物，并交由單一部門負責，改變目前政出多門、九龍治水的困局，為建立統一的環衛市場體系奠定堅實的法治基礎。明確各類主體責任，加強對環衛服務主體的監管，對于制造“二次污染”的環衛主體嚴肅追究法律責任，對于以低價方式引入非正規市場主體，采取倒查倒追機制，對非正規市場主體，采取強制退市，以法治方式提高市場準入門檻，依法規范市場秩序，引導市場主體專注于技術工藝革新、模式再造、發展綠色化產業，堅決制止惡性低價競爭，防止“劣幣驅逐良幣”問題蔓延。

二是加強頂層設計，以全域理念去規劃設計城鄉環境治理體系。環衛服務業務涵蓋了垃圾分類、清掃保潔、固廢收運、分選轉運、固廢處理以及資源化綜合利用等所有的環境綜合服務，是典型的全域性系統性治理模式。因此，加強頂層設計，首先要有全域理念，與生態文明這個系統相融合，不能人為分割市場，造成多頭管理、無人無責的尷尬局面。

要更加突出固廢物流體系建設，實現前端垃圾分類投放和收集、中端垃圾分類運輸、末端垃圾分類處置的有效銜接，推動實現“兩網”甚至“多網”融合。要更加注重固廢物流網絡節點建設，按照城鄉地區垃圾組分特點，宜就地處置的，完善本地小型處置設施;宜在物流過程中處置的，規劃建設節點型處置設施;以進行集中處置和再生利用的，規劃建設循環經濟園區，從而構建分散與集中相結合、多點與系統相統一的協同處置模式，真正發揮出環衛全產業鏈優勢，如此，習近平總書記提出的垃圾分類思想才能有效落地。

三是加快構建現代化的環衛市場體系，充分發揮市場在資源配置中的決定性作用和更好發揮政府宏觀調控。堅持以付費機制改革為核心的環衛市場體系建設。以付費機制改革培育新興市場，引導市場主體聚焦垃圾四分類體系建設，建設現代固廢物流網，發展綠色化產業。通過付費機制改革，以市場的方式支付給獨立法人單位，倒逼事業單位體制改革，調動市場主體生產積極性。加快全國統一的質量標準體系建設，建立第三方評估機制，為市場化評價提供法治依據。加快推進環衛基礎設施資產證券化改革，加大金融支持力度，擴大融資渠道，鼓勵環境綜合服務商發展混合所有制，以提升產業化整合能力，加快綠色化產業發展。

充分發揮市場在資源配置中的決定性作用，就是要發揮成本價格機制作用，利用好市場空間，讓固廢物流與信息流高度融合、系統轉換，推動優質資源向關鍵領域集中，向高水平平臺集聚，從而實現產業化集中與綠色化產業集群發展。要通過市場保持技術與模式多樣性，也要通過成本價格機制，發揮市場正向激勵作用，倒逼市場主體從勞動密集型向技術密集型轉型升級，實現更高質量的發展。

同時，政府要加快職能轉變，使政府從既當運動員又當裁判員的雙重角色里脫離出來，主要發揮市場監管和宏觀調控作用，堅持實現公共價值優先，兼顧公共資源配置效率，在充分實現使用價值的基礎上，按照市場經濟規律，引導市場主體聚焦技術工藝革新和模式創新，實現使用價值與價值的統一，維護環衛市場秩序。

四是深化供給側結構性改革，不斷培育壯大現代化的環境綜合服務商，引領帶動多樣化市場主體發展。對照人民群眾的要求，市場化改革要持續深化，環衛市場主體要練好繡花功夫。要主動適應2020年國家要實行垃圾強制收費后的新變化新要求，以需求側為導向，深化供給側結構性改革，以人民群眾對環衛公共服務的滿意度作為衡量環衛公共服務水平的重要標準，提高回應性，滿足多樣化需求。現代化的環境綜合服務商是引領環衛行業轉型升級的標桿，決定了我國環衛行業發展的上限。產業化是推動兩網融合，實現以資源化為核心的減量化和無害化的根本路徑。固廢處理產業化是綠色經濟的基本業態，固廢處理產業應該成為發展綠色經濟的重要支柱，也應該是國民經濟的重要支柱。要按照市場規律來培育環衛市場，就要在一個城市內甚至在一個更大區域內打造環衛統一市場，構建基于統一運營平臺的市場體系，培育一到兩家環衛主體企業進行全產業鏈運營。各城市應加快綠色化產業的頂層設計，以固廢處理產業化為目標，遵循市場規律培育環衛主體企業，尤其是具有一定影響力的環境綜合服務商，從而帶動綠色化產業發展，使其成為國民經濟新的增長點。

隨著我國經濟發展和城市化進程的加快，環衛市場化改革還將持續推進，我們需要及時總結環衛市場化改革的經驗教訓，不斷加深對環衛產業發展規律和城市運轉規律的認識，正確理解環衛市場化改革的本意和內涵，走出當前環衛市場化改革帶來的困境和誤區。我們唯有在環衛產業發展規律和城市運轉規律的結合點上久久為功，將環衛固廢處理產業上升為國家戰略性產業，實現環衛固廢處理的產業化發展，持續深化環衛服務供給側結構性改革，不斷增加環衛服務有效供給，實現生產、生活、生態三大系統循環銜接，才能不斷滿足人民群眾對美好生活的需要，建設“綠水青山就是金山銀山”的美麗中國。