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研究意義
目前上海城區每天產生餐廚泔腳垃圾約1100t，長期以來未經任何處置，主要由市郊以及周邊地區的家禽養殖場消納。為保障上海市民身體健康、防止疾病傳播，2000年5月上海市農委、商委等6個部門聯合下發了《關于對郊區中小型生豬飼養場、點進行專項治理的通知》[滬農委(2000)第69號]，并相繼出臺了《上海市餐廚垃圾處置和管理試行辦法》、《關于暫定上海市餐廚垃圾收運處置收費標準的通知》、《上海市餐廚垃圾產生、收運單位申報、備案程序》等條例，全面推動上海泔腳垃圾回收處置的市場化運作。本文旨在通過對城區范圍內的泔腳垃圾產生單位作訪問調查，了解目前上海城市泔腳垃圾回收處置的市場化運作現狀，并通過數據分析及調查過程中發現的問題，提出更為全面的市場化調控機制，促進上海城市泔腳垃圾回收處置市場化體系的進一步完善，同時，也可為其它城市泔腳垃圾市場化運作提供參考。
2調研方法
2.1調查行業及范圍
本次問卷調查采用面對面的訪問形式進行調查，調查行業主要有學校、醫院、賓館和餐飲業，都屬于泔腳垃圾產生量較大行業。調查范圍涵蓋了上海的主要城區，包括靜安、長寧、黃浦、徐匯、盧灣、普陀、南匯和閔行等8個區。
2.2調查對象及特征
本次問卷調查共發放問卷375份，回收有效問卷330份，共調查不同單位232家。調查對象主要有高級管理人員、一般管理人員和一般工作人員，分別有34，131和165人，三者比例分別為10.3％，39.7%和50.0%。被調查的232家單位中，其行業分布為：學校有11所；醫院有8家；其余213家為賓館和餐飲業單位。在泔腳垃圾日產量分布上，≤30kg/d的小型單位有125家；30～80kg/d的中型單位有68家；≥80kg/d的大型單位有39家。
3泔腳垃圾市場化回收處置現狀及分析
3.1餐飲從業人員環保意識情況分析
上海市早在2000年5月就下發了關于泔腳垃圾不得喂豬的通知。從調查結果看，在330位調查對象中，知曉該規定的有206位，占總人數的62.4%知曉該規定的高級管理人員、一般管理人員和工作人員分別有24位，97位和85位，分別占各職位調查總人數的70.6%，74.0%和51.5%。表明目前上海餐飲從業人員對泔腳垃圾的相關規定認識不夠，相關部門對泔腳垃圾的管理規定宣傳力度也不夠。
在對是否贊成該規定的回答中，做出明確回答的321份問卷中，有274份回答表示贊成，占85.4%。其中有90.9%的高級管理人員，87.3%的一般管理人員和82.3%的一般工作人員表示贊成該規定，這有利于餐廚垃圾專項管理工作的開展。
3.2泔腳垃圾產生申報現狀及分析
在調查單位中，已向市容環衛管理部門申報的單位有118家，尚有50家未能申報，申報率為70.2%。其中，大、中、小型單位分別有24家，42家和52家已經申報，申報率分別為88.9%,80.8%和58.4%。
根據上海市廢物管理處提供的各區縣餐廚垃圾申報、收運、處置情況匯總表，到2003年8月，在申報單位數量上，上海12個主要城區已申報的各類泔腳垃圾產生單位僅為4776家，而主要城區餐飲店總數達2萬家。在產生量申報上，目前全市泔腳垃圾產量在1100t/d，而中心城區申報泔腳垃圾總產量僅260多t/d，申報量明顯少于實際產生量。
泔腳垃圾產生單位向環衛管理部門的申報存在著嚴重的漏報、瞞報、虛報現象。調查發現，有申報單位將泔腳垃圾小部分委托收運處置，大部分賣給私人收購者，瞞報、虛報產生量。中、小型泔腳垃圾產生單位將泔腳垃圾與生活垃圾混裝現象較為嚴重。
3.3泔腳垃圾收運處置現狀及分析
根據“誰產生、誰負責”的原則，泔腳垃圾產生單位是泔腳垃圾收運處置的主體責任者，可以購置泔腳垃圾生化處理機，自行就地消納，或者支付收運處置費用，委托具備收運處置能力的單位收運處置。調查中發現，目前上海泔腳垃圾產生單位對泔腳垃圾的處理主要集中在3種方式上：①賣給個體收購者；②委托收運處置；③當作生活垃圾處理。調查單位中，在這3種處理處理方式上的單位分布分別為23家,126家和81家，分別占9.9%,54.1%和34.8%。按餐飲單位規模分類，大型單位在3種處理方式上的分布分別為3家，30家和5家，分別占38家大型單位總數的7.97%,7.9%和13.2%，主要為委托收運處置。中型單位在3種處理方式上的分布分別為9家，41家和18家，分別占其總數的13.2%,60.3%和26.5%，主要為委托收運處置，其次為當作生活垃圾處理。小型單位在3種處理方式上的分布分別為11家,55家和58家，分別占124家小型單位總數的8.9%,44.4%和46.7%，處理方式以當作生活垃圾處理為主，其次為委托收運處置，見表1。
表1不同泔腳垃圾處置方式上的單位數量分布
可見，在泔腳垃圾收運處置市場化過程中，泔腳垃圾產生者責任意識薄弱。被調查單位中，委托收運處置率僅達到54.1%，而大型單位也僅達到76.9%o中、小型單位對泔腳垃圾的處理處置較為混亂。有26.1%的中型單位和46.4%的小型單位將泔腳垃圾隨意拋棄到附近垃圾房，將泔腳垃圾處置的責任和費用推向政府和社會，加大了生活垃圾收集、運輸壓力，并影響了生活垃圾的正常處置，使市容環衛部門面臨日益增大的末端處置壓力。
3.4委托收運處置的付費現狀及分析
在調查單位中，賓館餐飲單位與收運處置單位簽定的協議價格普遍較高，其中有9家餐飲單位簽定的是以上海規定的最高限價215元／t為收費標準。而學校與收運處置單位簽定的協議價格明顯偏低。以接受調查的上海某大學餐飲部為例，該餐飲部每天泔腳垃圾產量超過1t，其與環衛部門簽定的協議收運處置價格為10000元／a?？紤]到寒暑假，以每年300d，每天產生泔腳垃圾It計，年產生泔腳垃圾300t，平均每噸收運處置費用為33.3元。這個價格遠沒有達到泔腳垃圾的收運成本95元/t，更談不上處置成本。
目前上海泔腳垃圾收運處置收費方式主要以協議價格為主，按月、季或年收取費用。但大多單位沒有嚴格按照收費標準按實計價，不同單位存在著不同的收費計量方式。市場行為的不規范，說明了市場化的價格機制在這里未能完全體現，價格調控市場的杠桿作用也未能完全發揮。
4城市泔腳垃圾回收垃圾處置的調控對策
4.1完善泔腳垃圾管理，構建泔腳垃圾處置系統
生產者責任制和市場調控機制是泔腳垃圾管理公共政策的兩大基點。這種運作模式使得政府的角色發生了轉變，由原來泔腳垃圾處理的投資者、經營者和管理者，轉變為泔腳垃圾處理產業的引導者、扶持者和監督者。這其中市場機制發揮了重要的調控激勵作用，
圖1城市泔腳垃圾回收處置的公共政策框架
逐步健全泔腳垃圾產生者的法律經濟責任，把泔腳垃圾減量及回收處置的目標向源頭延伸，同時建立區域性的社會化服務、企業化經營、法制化管理的泔腳垃圾循環利用網絡，進行較高層次的規模經營，才能保證泔腳垃圾資源化利用的閉路物質循環。
4.2健全泔腳垃圾回收處置法規及作業技術標準
頒布體現泔腳垃圾生產者責任的相關法規，明確泔腳垃圾產生者所必須承擔的責任。對漏報、瞞報、虛報單位，以及私自按規定以外的方式處置泔腳垃圾的單位，追究其相應的經濟和法律責任。對私自收購泔腳垃圾的個體收購者應制定相應的處罰規定，杜絕“油桶大軍”的暗中操作。在法規中同時應該明確政府各個職能部門的職責，加大各相關部門執法力度，形成有效的泔腳垃圾監督管理體系。
制定泔腳垃圾收運處置作業的技術標準。正規渠道處置泔腳垃圾的過程包括收集、運輸、集中無害化生化處理以及資源化回收利用等環節，每一個環節都制定相應的作業技術標準，使泔腳垃圾收運處置真正做到規范化、清潔化，避免形成二次污染。
4.3加強政府職能部門的管理
城市有關部門，如市容管理局、城管大隊、環保局、交通隊、衛生監督所等單位，在明確各自在泔腳垃圾管理中的作用和職責的前提下，互通信息、互相協調、逐步減少在管理中存在的漏洞和盲區，推進上海城市泔腳垃圾的有效管理。針對地下活躍的“油桶大軍”，管理部門需加大執法力度，聯合城管、環保、環衛、工商等相關部門，對泔腳垃圾個人收購行為進行專項整治，嚴查隱藏在泔腳垃圾個體收購者背后的泔腳垃圾供應單位和收購單位，徹底切斷泔腳垃圾的非法流向。
收運網絡的重建和合理規劃是政府的重要職責。合理布局各個收運點和各條收運路線，統籌兼顧，科學規劃，確保各泔腳垃圾產生單位產生的泔腳垃圾能及時進入收運網絡。在重新規劃泔腳垃圾收運網絡的時候，特別要考慮到中小型泔腳垃圾產生源的收運是否能夠順利進行。
4.4利用經濟手段調控泔腳垃圾處置市場化體系
目前，上海城市泔腳垃圾回收處置市場化體系尚未完全形成，受過去計劃經濟的影響，泔腳垃圾的回收處置運作仍過多依賴政府，而市場未能發揮明顯的調控作用。在市場化過程中，運用經濟杠桿和價格機制來有效調控市場，是市場化的關鍵。用價格機制形成一個有利可圖的市場，管理企業能夠從中得到經濟回報，市場將會選擇最適宜的企業參與，各企業在市場規則下充分競爭，統一市場準入制度、統一服務質量標準、統一價格收費監管，使企業扮演起市場的主角，進而可以推動政府職能向泔腳垃圾處理產業的引導者、扶持者和監督者轉變。在泔腳垃圾的收運過程中應倡導公平原則，規范計量辦法，形成規范的收運模式；政企徹底分開，努力營造一個公平競爭的市場氛圍，使社會上的資源再生型企業獲得與環衛單位轉制形成的回收處置單位相同的待遇，使得泔腳垃圾回收處置的市場化體系得以真正的運行。此外，政府在泔腳垃圾的管理過程中，還可采取諸如稅收、國內外銀行貸款、發行國債以及垃圾管理企業上市等經濟政策，激勵和刺激泔腳垃圾回收處置市場化體系的進一步完善。
5結語
推動完善城市泔腳垃圾收運處置市場化機制是泔腳垃圾處置的發展趨勢。政府職能公共化，產生者責任主體化、處置服務社會化、投資多元化是最終建立泔腳垃圾收運處置市場化機制的基礎和保障。
〔參考文獻〕略
