上海城市泔腳垃圾市場化回收處置現(xiàn)狀調(diào)查、分析及對策研究

研究意義 
目前上海城區(qū)每天產(chǎn)生餐廚泔腳垃圾約1100t，長期以來未經(jīng)任何處置，主要由市郊以及周邊地區(qū)的家禽養(yǎng)殖場消納。為保障上海市民身體健康、防止疾病傳播，2000年5月上海市農(nóng)委、商委等6個部門聯(lián)合下發(fā)了《關(guān)于對郊區(qū)中小型生豬飼養(yǎng)場、點(diǎn)進(jìn)行專項(xiàng)治理的通知》[滬農(nóng)委(2000)第69號]，并相繼出臺了《上海市餐廚垃圾處置和管理試行辦法》、《關(guān)于暫定上海市餐廚垃圾收運(yùn)處置收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)的通知》、《上海市餐廚垃圾產(chǎn)生、收運(yùn)單位申報、備案程序》等條例，全面推動上海泔腳垃圾回收處置的市場化運(yùn)作。本文旨在通過對城區(qū)范圍內(nèi)的泔腳垃圾產(chǎn)生單位作訪問調(diào)查，了解目前上海城市泔腳垃圾回收處置的市場化運(yùn)作現(xiàn)狀，并通過數(shù)據(jù)分析及調(diào)查過程中發(fā)現(xiàn)的問題，提出更為全面的市場化調(diào)控機(jī)制，促進(jìn)上海城市泔腳垃圾回收處置市場化體系的進(jìn)一步完善，同時，也可為其它城市泔腳垃圾市場化運(yùn)作提供參考。 
2調(diào)研方法 
2.1調(diào)查行業(yè)及范圍 
本次問卷調(diào)查采用面對面的訪問形式進(jìn)行調(diào)查，調(diào)查行業(yè)主要有學(xué)校、醫(yī)院、賓館和餐飲業(yè)，都屬于泔腳垃圾產(chǎn)生量較大行業(yè)。調(diào)查范圍涵蓋了上海的主要城區(qū)，包括靜安、長寧、黃浦、徐匯、盧灣、普陀、南匯和閔行等8個區(qū)。 
2.2調(diào)查對象及特征 
本次問卷調(diào)查共發(fā)放問卷375份，回收有效問卷330份，共調(diào)查不同單位232家。調(diào)查對象主要有高級管理人員、一般管理人員和一般工作人員，分別有34，131和165人，三者比例分別為10.3％，39.7%和50.0%。被調(diào)查的232家單位中，其行業(yè)分布為：學(xué)校有11所；醫(yī)院有8家；其余213家為賓館和餐飲業(yè)單位。在泔腳垃圾日產(chǎn)量分布上，≤30kg/d的小型單位有125家；30～80kg/d的中型單位有68家；≥80kg/d的大型單位有39家。 
3泔腳垃圾市場化回收處置現(xiàn)狀及分析 
3.1餐飲從業(yè)人員環(huán)保意識情況分析 
上海市早在2000年5月就下發(fā)了關(guān)于泔腳垃圾不得喂豬的通知。從調(diào)查結(jié)果看，在330位調(diào)查對象中，知曉該規(guī)定的有206位，占總?cè)藬?shù)的62.4%知曉該規(guī)定的高級管理人員、一般管理人員和工作人員分別有24位，97位和85位，分別占各職位調(diào)查總?cè)藬?shù)的70.6%，74.0%和51.5%。表明目前上海餐飲從業(yè)人員對泔腳垃圾的相關(guān)規(guī)定認(rèn)識不夠，相關(guān)部門對泔腳垃圾的管理規(guī)定宣傳力度也不夠。 
在對是否贊成該規(guī)定的回答中，做出明確回答的321份問卷中，有274份回答表示贊成，占85.4%。其中有90.9%的高級管理人員，87.3%的一般管理人員和82.3%的一般工作人員表示贊成該規(guī)定，這有利于餐廚垃圾專項(xiàng)管理工作的開展。 
3.2泔腳垃圾產(chǎn)生申報現(xiàn)狀及分析 
在調(diào)查單位中，已向市容環(huán)衛(wèi)管理部門申報的單位有118家，尚有50家未能申報，申報率為70.2%。其中，大、中、小型單位分別有24家，42家和52家已經(jīng)申報，申報率分別為88.9%,80.8%和58.4%。 
根據(jù)上海市廢物管理處提供的各區(qū)縣餐廚垃圾申報、收運(yùn)、處置情況匯總表，到2003年8月，在申報單位數(shù)量上，上海12個主要城區(qū)已申報的各類泔腳垃圾產(chǎn)生單位僅為4776家，而主要城區(qū)餐飲店總數(shù)達(dá)2萬家。在產(chǎn)生量申報上，目前全市泔腳垃圾產(chǎn)量在1100t/d，而中心城區(qū)申報泔腳垃圾總產(chǎn)量僅260多t/d，申報量明顯少于實(shí)際產(chǎn)生量。 
泔腳垃圾產(chǎn)生單位向環(huán)衛(wèi)管理部門的申報存在著嚴(yán)重的漏報、瞞報、虛報現(xiàn)象。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，有申報單位將泔腳垃圾小部分委托收運(yùn)處置，大部分賣給私人收購者，瞞報、虛報產(chǎn)生量。中、小型泔腳垃圾產(chǎn)生單位將泔腳垃圾與生活垃圾混裝現(xiàn)象較為嚴(yán)重。 
3.3泔腳垃圾收運(yùn)處置現(xiàn)狀及分析 
根據(jù)“誰產(chǎn)生、誰負(fù)責(zé)”的原則，泔腳垃圾產(chǎn)生單位是泔腳垃圾收運(yùn)處置的主體責(zé)任者，可以購置泔腳垃圾生化處理機(jī)，自行就地消納，或者支付收運(yùn)處置費(fèi)用，委托具備收運(yùn)處置能力的單位收運(yùn)處置。調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，目前上海泔腳垃圾產(chǎn)生單位對泔腳垃圾的處理主要集中在3種方式上：①賣給個體收購者；②委托收運(yùn)處置；③當(dāng)作生活垃圾處理。調(diào)查單位中，在這3種處理處理方式上的單位分布分別為23家,126家和81家，分別占9.9%,54.1%和34.8%。按餐飲單位規(guī)模分類，大型單位在3種處理方式上的分布分別為3家，30家和5家，分別占38家大型單位總數(shù)的7.97%,7.9%和13.2%，主要為委托收運(yùn)處置。中型單位在3種處理方式上的分布分別為9家，41家和18家，分別占其總數(shù)的13.2%,60.3%和26.5%，主要為委托收運(yùn)處置，其次為當(dāng)作生活垃圾處理。小型單位在3種處理方式上的分布分別為11家,55家和58家，分別占124家小型單位總數(shù)的8.9%,44.4%和46.7%，處理方式以當(dāng)作生活垃圾處理為主，其次為委托收運(yùn)處置，見表1。 
表1不同泔腳垃圾處置方式上的單位數(shù)量分布 

可見，在泔腳垃圾收運(yùn)處置市場化過程中，泔腳垃圾產(chǎn)生者責(zé)任意識薄弱。被調(diào)查單位中，委托收運(yùn)處置率僅達(dá)到54.1%，而大型單位也僅達(dá)到76.9%o中、小型單位對泔腳垃圾的處理處置較為混亂。有26.1%的中型單位和46.4%的小型單位將泔腳垃圾隨意拋棄到附近垃圾房，將泔腳垃圾處置的責(zé)任和費(fèi)用推向政府和社會，加大了生活垃圾收集、運(yùn)輸壓力，并影響了生活垃圾的正常處置，使市容環(huán)衛(wèi)部門面臨日益增大的末端處置壓力。 
3.4委托收運(yùn)處置的付費(fèi)現(xiàn)狀及分析 
在調(diào)查單位中，賓館餐飲單位與收運(yùn)處置單位簽定的協(xié)議價格普遍較高，其中有9家餐飲單位簽定的是以上海規(guī)定的最高限價215元／t為收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)。而學(xué)校與收運(yùn)處置單位簽定的協(xié)議價格明顯偏低。以接受調(diào)查的上海某大學(xué)餐飲部為例，該餐飲部每天泔腳垃圾產(chǎn)量超過1t，其與環(huán)衛(wèi)部門簽定的協(xié)議收運(yùn)處置價格為10000元／a。考慮到寒暑假，以每年300d，每天產(chǎn)生泔腳垃圾It計(jì)，年產(chǎn)生泔腳垃圾300t，平均每噸收運(yùn)處置費(fèi)用為33.3元。這個價格遠(yuǎn)沒有達(dá)到泔腳垃圾的收運(yùn)成本95元/t，更談不上處置成本。 
目前上海泔腳垃圾收運(yùn)處置收費(fèi)方式主要以協(xié)議價格為主，按月、季或年收取費(fèi)用。但大多單位沒有嚴(yán)格按照收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)按實(shí)計(jì)價，不同單位存在著不同的收費(fèi)計(jì)量方式。市場行為的不規(guī)范，說明了市場化的價格機(jī)制在這里未能完全體現(xiàn)，價格調(diào)控市場的杠桿作用也未能完全發(fā)揮。 
4城市泔腳垃圾回收垃圾處置的調(diào)控對策 
4.1完善泔腳垃圾管理，構(gòu)建泔腳垃圾處置系統(tǒng) 
生產(chǎn)者責(zé)任制和市場調(diào)控機(jī)制是泔腳垃圾管理公共政策的兩大基點(diǎn)。這種運(yùn)作模式使得政府的角色發(fā)生了轉(zhuǎn)變，由原來泔腳垃圾處理的投資者、經(jīng)營者和管理者，轉(zhuǎn)變?yōu)殂锬_垃圾處理產(chǎn)業(yè)的引導(dǎo)者、扶持者和監(jiān)督者。這其中市場機(jī)制發(fā)揮了重要的調(diào)控激勵作用，

圖1城市泔腳垃圾回收處置的公共政策框架 
逐步健全泔腳垃圾產(chǎn)生者的法律經(jīng)濟(jì)責(zé)任，把泔腳垃圾減量及回收處置的目標(biāo)向源頭延伸，同時建立區(qū)域性的社會化服務(wù)、企業(yè)化經(jīng)營、法制化管理的泔腳垃圾循環(huán)利用網(wǎng)絡(luò)，進(jìn)行較高層次的規(guī)模經(jīng)營，才能保證泔腳垃圾資源化利用的閉路物質(zhì)循環(huán)。 
4.2健全泔腳垃圾回收處置法規(guī)及作業(yè)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn) 
頒布體現(xiàn)泔腳垃圾生產(chǎn)者責(zé)任的相關(guān)法規(guī)，明確泔腳垃圾產(chǎn)生者所必須承擔(dān)的責(zé)任。對漏報、瞞報、虛報單位，以及私自按規(guī)定以外的方式處置泔腳垃圾的單位，追究其相應(yīng)的經(jīng)濟(jì)和法律責(zé)任。對私自收購泔腳垃圾的個體收購者應(yīng)制定相應(yīng)的處罰規(guī)定，杜絕“油桶大軍”的暗中操作。在法規(guī)中同時應(yīng)該明確政府各個職能部門的職責(zé)，加大各相關(guān)部門執(zhí)法力度，形成有效的泔腳垃圾監(jiān)督管理體系。 
制定泔腳垃圾收運(yùn)處置作業(yè)的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)。正規(guī)渠道處置泔腳垃圾的過程包括收集、運(yùn)輸、集中無害化生化處理以及資源化回收利用等環(huán)節(jié)，每一個環(huán)節(jié)都制定相應(yīng)的作業(yè)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，使泔腳垃圾收運(yùn)處置真正做到規(guī)范化、清潔化，避免形成二次污染。 
4.3加強(qiáng)政府職能部門的管理 
城市有關(guān)部門，如市容管理局、城管大隊(duì)、環(huán)保局、交通隊(duì)、衛(wèi)生監(jiān)督所等單位，在明確各自在泔腳垃圾管理中的作用和職責(zé)的前提下，互通信息、互相協(xié)調(diào)、逐步減少在管理中存在的漏洞和盲區(qū)，推進(jìn)上海城市泔腳垃圾的有效管理。針對地下活躍的“油桶大軍”，管理部門需加大執(zhí)法力度，聯(lián)合城管、環(huán)保、環(huán)衛(wèi)、工商等相關(guān)部門，對泔腳垃圾個人收購行為進(jìn)行專項(xiàng)整治，嚴(yán)查隱藏在泔腳垃圾個體收購者背后的泔腳垃圾供應(yīng)單位和收購單位，徹底切斷泔腳垃圾的非法流向。 
收運(yùn)網(wǎng)絡(luò)的重建和合理規(guī)劃是政府的重要職責(zé)。合理布局各個收運(yùn)點(diǎn)和各條收運(yùn)路線，統(tǒng)籌兼顧，科學(xué)規(guī)劃，確保各泔腳垃圾產(chǎn)生單位產(chǎn)生的泔腳垃圾能及時進(jìn)入收運(yùn)網(wǎng)絡(luò)。在重新規(guī)劃泔腳垃圾收運(yùn)網(wǎng)絡(luò)的時候，特別要考慮到中小型泔腳垃圾產(chǎn)生源的收運(yùn)是否能夠順利進(jìn)行。 
4.4利用經(jīng)濟(jì)手段調(diào)控泔腳垃圾處置市場化體系 
目前，上海城市泔腳垃圾回收處置市場化體系尚未完全形成，受過去計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的影響，泔腳垃圾的回收處置運(yùn)作仍過多依賴政府，而市場未能發(fā)揮明顯的調(diào)控作用。在市場化過程中，運(yùn)用經(jīng)濟(jì)杠桿和價格機(jī)制來有效調(diào)控市場，是市場化的關(guān)鍵。用價格機(jī)制形成一個有利可圖的市場，管理企業(yè)能夠從中得到經(jīng)濟(jì)回報，市場將會選擇最適宜的企業(yè)參與，各企業(yè)在市場規(guī)則下充分競爭，統(tǒng)一市場準(zhǔn)入制度、統(tǒng)一服務(wù)質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)、統(tǒng)一價格收費(fèi)監(jiān)管，使企業(yè)扮演起市場的主角，進(jìn)而可以推動政府職能向泔腳垃圾處理產(chǎn)業(yè)的引導(dǎo)者、扶持者和監(jiān)督者轉(zhuǎn)變。在泔腳垃圾的收運(yùn)過程中應(yīng)倡導(dǎo)公平原則，規(guī)范計(jì)量辦法，形成規(guī)范的收運(yùn)模式；政企徹底分開，努力營造一個公平競爭的市場氛圍，使社會上的資源再生型企業(yè)獲得與環(huán)衛(wèi)單位轉(zhuǎn)制形成的回收處置單位相同的待遇，使得泔腳垃圾回收處置的市場化體系得以真正的運(yùn)行。此外，政府在泔腳垃圾的管理過程中，還可采取諸如稅收、國內(nèi)外銀行貸款、發(fā)行國債以及垃圾管理企業(yè)上市等經(jīng)濟(jì)政策，激勵和刺激泔腳垃圾回收處置市場化體系的進(jìn)一步完善。 
5結(jié)語 
推動完善城市泔腳垃圾收運(yùn)處置市場化機(jī)制是泔腳垃圾處置的發(fā)展趨勢。政府職能公共化，產(chǎn)生者責(zé)任主體化、處置服務(wù)社會化、投資多元化是最終建立泔腳垃圾收運(yùn)處置市場化機(jī)制的基礎(chǔ)和保障。 
〔參考文獻(xiàn)〕略