論城市垃圾對策的演進(jìn)與垃圾產(chǎn)業(yè)的產(chǎn)生

隨著全球城市化的發(fā)展和城市居民消費(fèi)水平的提高，城市生活垃圾產(chǎn)量與日俱增。垃圾不僅污染環(huán)境、破壞城市景觀、傳播疾病、威脅人類生命安全，而且造成資源浪費(fèi)與短缺，已成為全球社會公害之一。因此，如何治理城市生活垃圾是全球各國面臨的重大環(huán)保課題。尤其自20世紀(jì)70年代以來，全球各國都積極探索城市生活垃圾治理的減量化、無害化、資源化和產(chǎn)業(yè)化對策。
1全球城市生活垃圾對策的演進(jìn)過程
隨著世界經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，全球城市化水平不斷提高。目前，全球的城市化率已超過50%，到2000年接近60%。據(jù)世界銀行統(tǒng)計(jì)資料和劃分標(biāo)準(zhǔn)：低收入國家城市化率平均為29%；中等收入國家平均為56%；上中等收入國家平均為73%；高收入國家平均為75%。伴隨城市化的進(jìn)程，全球垃圾態(tài)勢十分明顯——其產(chǎn)生量飛速增長。據(jù)美國《生物循環(huán)》雜志調(diào)查，從1989年至1998年，美國垃圾產(chǎn)量增加了9000萬t。日本近年來垃圾產(chǎn)量有所下降，但是1989年前一直以每年5%-7%的速度增長。據(jù)此看出：雖然城市化對各國發(fā)展具有十分重要的意義，但不可否認(rèn)目前全球城市化發(fā)展也遇到了很多阻力與問題，其中城市生活垃圾問題已成為困擾全球各國城市發(fā)展的焦點(diǎn)和難點(diǎn)。
面對全球垃圾的嚴(yán)峻態(tài)勢，各國都努力探索城市生活垃圾處理的減量化、無害化和資源化對策，尤其制訂大量垃圾法規(guī)以求擺脫垃圾災(zāi)難。
綜觀各國垃圾法的核心內(nèi)容與目標(biāo)的遞進(jìn)過程，我們不難發(fā)現(xiàn)，全球城市生活垃圾對策視點(diǎn)的演替經(jīng)歷了三個階段：
第一階段，20世紀(jì)70年代初期至80年代初期，全球垃圾對策視點(diǎn)一直停留在末端垃圾問題上，而形成了“垃圾處理法”為特征。如日本厚生省在1971年就制定“廢棄物處理清掃法”。又如德國早在1972年通過了第一部廢物處理法，目的是通過填埋、堆肥和焚燒處置廢物。
第二階段，20世紀(jì)80年代中期至90年代中期，全球垃圾對策視點(diǎn)已部分轉(zhuǎn)移到前端垃圾減量措施上，而形成了“垃圾排放法”為特征。如德國在1986年修訂了1972年的廢物法。在此之前稱為廢物處置法，而此時(shí)就稱為“廢物的減量和處置法”。這一新命名的引入顯示了在廢物處置上的新思維。又如日本通產(chǎn)省于1991年制定“資源回收法”，積極推動玻璃瓶、鋁鐵罐、廢紙等的回收；而且在1995年厚生省又大幅度修訂“廢棄物處理清掃法”，將立法重點(diǎn)從公害防治處理開始轉(zhuǎn)移到垃圾減量措施上。
第三階段，進(jìn)入20世紀(jì)90年代全球垃圾對策視點(diǎn)進(jìn)一步轉(zhuǎn)移到潛在垃圾和前端垃圾減量的全過程控制對策上，形成了“循環(huán)經(jīng)濟(jì)垃圾法”為特征，資源利用模式由原料——產(chǎn)品——廢棄物單向運(yùn)行轉(zhuǎn)變?yōu)樵稀a(chǎn)品——原料循環(huán)運(yùn)行。如1994年德國又通過新的物質(zhì)循環(huán)管理垃圾法。并在兩年的過渡期之后即1996年生效。又如日本于1998年由主管廢棄物的厚生省和通產(chǎn)省聯(lián)合擬訂“產(chǎn)品包裝分類回收法”，該法已于1998年6月16日正式公布并于公布日起兩年后正式實(shí)施，以此為起點(diǎn)，厚生省和通產(chǎn)省聯(lián)手出擊，強(qiáng)制企業(yè)回收金屬、紙類、塑膠等包裝，達(dá)到垃圾減量和資源循環(huán)利用的目的。
以上垃圾對策視點(diǎn)演進(jìn)過程及資源利用模式的轉(zhuǎn)變說明，目前各國垃圾問題的根源在于垃圾對策視點(diǎn)的落后。如圖1城市垃圾對策的新視點(diǎn)。如德國、日本正是由于進(jìn)入90年代連續(xù)出臺了良好的循環(huán)經(jīng)濟(jì)垃圾法才使其擺脫垃圾災(zāi)難走向資源循環(huán)王國。
2垃圾產(chǎn)業(yè)產(chǎn)生的歷史必然
有了良好的法律規(guī)范是否意味著城市垃圾問題的徹底解決?筆者認(rèn)為，垃圾法只是解決垃圾問題的必要條件，但不是充分條件。其前提在于是否有城市生活垃圾處理減量化、無害化和資源化即垃圾資源回收再利用的產(chǎn)業(yè)化制度環(huán)境。
面對愈來愈稀缺的資源與日益惡化的生態(tài)環(huán)境，全球各國都在積極尋求破解這一難題的最有效解。各國實(shí)踐表明，早在20世紀(jì)80年代開始，隨著可持續(xù)發(fā)展理論的提出，出于資源與環(huán)境的雙重利益，發(fā)達(dá)國家政府即對垃圾回收利用體系和相關(guān)產(chǎn)業(yè)的建設(shè)給予高度重視，大中型城市的市政當(dāng)局紛紛調(diào)查研究，制定規(guī)劃、政策給予鼓勵、培育。目前止，已形成相當(dāng)規(guī)模和相對完善的產(chǎn)業(yè)體系。
國際上稱垃圾回收利用產(chǎn)業(yè)為“3R”產(chǎn)業(yè)(Reduce，Recyclc，Reuse)。即垃圾產(chǎn)業(yè)或回路產(chǎn)業(yè)。它包括以下幾個行業(yè)：第一、廢棄物減量行業(yè)；第二、廢棄物的分類回收行業(yè)；第三、廢棄物資源的再加工與再利用行業(yè)。如東京、柏林、巴黎、維也納、紐約等城市，均有相應(yīng)的專業(yè)組織、專業(yè)法規(guī)、專業(yè)市場、專業(yè)產(chǎn)業(yè)系統(tǒng)。又如日本、德國為了有效地進(jìn)行垃圾治理，實(shí)行減量——收集——搬運(yùn)——處理——再利用的一條龍產(chǎn)業(yè)化制度，因此，廢棄物處理在這兩國已經(jīng)形成了一個具有一定規(guī)模的產(chǎn)業(yè)部門。廢棄物處理的產(chǎn)業(yè)化主要表現(xiàn)為政府、民營企業(yè)的多頭經(jīng)營，形成了一個比較完善的競爭機(jī)制。據(jù)日本東京的垃圾產(chǎn)量統(tǒng)計(jì)，1989年之前，一直以每年5%～7%的速度增長；1988～1989年，由于市政當(dāng)局全面推行了“垃圾源頭消減計(jì)劃”，使垃圾的產(chǎn)生量出現(xiàn)歷史上從未有過的現(xiàn)象——持續(xù)9年回落。由此看出，以避免垃圾和循環(huán)利用垃圾為中心，國外形成了較為完整系統(tǒng)的垃圾產(chǎn)業(yè)。
改革開放以來，我國對城市垃圾治理投入大量人力、財(cái)力和物力，取得了很大成績。但從整體上看，仍不適應(yīng)城市建設(shè)和發(fā)展的需要。其根本問題在于垃圾對策視點(diǎn)上的局限性和垃圾產(chǎn)業(yè)的空白。尤其垃圾產(chǎn)業(yè)的落后與無序是我國垃圾成災(zāi)的根本原因。可以借鑒發(fā)達(dá)國家的作法，將垃圾對策的視點(diǎn)和重心前移，前移到社會物流的源頭。如圖1所示。為此，我國應(yīng)采取有力措施，將垃圾管理對策作較大幅度的調(diào)整。對于經(jīng)過有效消減措施后而不能不產(chǎn)生的那些垃圾，再度采用垃圾分類、分選、焚燒制能和無機(jī)物制磚等辦法，使其資源化。
面對我國城市垃圾問題的發(fā)展態(tài)勢，筆者認(rèn)為垃圾資源產(chǎn)業(yè)化，不僅可以緩解資源枯竭危機(jī)和垃圾所造成的環(huán)境污染，而且可以創(chuàng)造巨額財(cái)富。因此，垃圾是一種不斷增長的潛在資源，大力推進(jìn)我國垃圾資源產(chǎn)業(yè)化是徹底解決城市生活垃圾問題的關(guān)鍵之舉，亦是關(guān)乎我國21世紀(jì)可持續(xù)發(fā)展的長遠(yuǎn)大計(jì)。
3北京案例研究
我國城市生活垃圾回收利用產(chǎn)業(yè)即垃圾產(chǎn)業(yè)已悄然產(chǎn)生，由于至今沒有引起政府的足夠重視和缺乏相應(yīng)的政策指導(dǎo)，目前仍處于發(fā)展緩慢、混亂無序的狀態(tài)。為此，筆者僅以北京為例，展示我國垃圾產(chǎn)業(yè)的發(fā)展現(xiàn)狀與存在的問題。
3.1北京市生活垃圾的資源潛力與發(fā)展態(tài)勢
隨著城市建設(shè)的發(fā)展和居民生活水平的提高，北京市生活垃圾產(chǎn)生量與日俱增。據(jù)統(tǒng)計(jì)，1999年北京市城市垃圾清運(yùn)量298萬t。1988—1999年間，其清運(yùn)量始終呈逐年上升趨勢，平均增長率為4.8%。同時(shí)，隨著人民生活水平的提高和生活方式的改變，北京市垃圾構(gòu)成與垃圾熱值變化很大。下面僅從垃圾構(gòu)成與垃圾熱值方面看北京市生活垃圾的資源潛力與發(fā)展態(tài)勢。
首先，從垃圾構(gòu)成看，表1顯示1990年，1995年和1998年北京市城市生活垃圾構(gòu)成。
表1北京市城市生活垃圾構(gòu)成統(tǒng)計(jì)表(%)

從北京市生活垃圾構(gòu)成數(shù)據(jù)，不難發(fā)現(xiàn)，近幾年，北京市垃圾組份中相對經(jīng)濟(jì)價(jià)值較高可直接回收成份明顯上升，參見圖2北京市1990、1995、1998年可直接回收成份變化趨勢。垃圾構(gòu)成的這種變化趨勢有力地說明北京市垃圾資源化潛力在不斷提高。另外，垃圾成份中，其他物質(zhì)也能轉(zhuǎn)化為資源。
其次，從垃圾熱值看，據(jù)圖3，1991—1996年北京垃圾熱值上升2839千焦耳/千克。又如表2顯示，北京各不同區(qū)域的垃圾熱值也都有不同幅度的提高。垃圾可以直接點(diǎn)燃的熱值4200千焦耳/千克，顯而易見，北京市每年有將近一半的垃圾熱值被填埋而浪費(fèi)掉。

圖2北京市生活垃圾構(gòu)成變化趨勢

圖3北京市垃圾熱值變化趨勢

表2北京市城市生活垃圾平均熱值(干基)單位：千焦耳/千克

3.2北京市生活垃圾資源回收現(xiàn)狀和存在問題
據(jù)調(diào)查，北京市國營廢品回收業(yè)已持續(xù)15年處于萎縮低糜狀態(tài)。1965年二環(huán)路內(nèi)國營廢品回收站有2000多個，1997年三環(huán)路內(nèi)國營廢品回收站僅剩16個。取而代之的是外地進(jìn)京撿垃圾的大軍。目前外地垃圾大軍已發(fā)展到8.2萬多人。且都有著詳細(xì)的專業(yè)分工，一般分成金屬組、塑料組、鞋底橡皮組、玻璃組、紙類包裝組等，碎磚剔凈碼成垛，賣給農(nóng)民，剩下的食品、草木放養(yǎng)豬。
以上獲得的廢品，經(jīng)集中分選后，金屬類運(yùn)往河北霸縣；塑料運(yùn)往河北文安縣(文安縣已成為全國最大的廢塑料集散市場)；玻璃運(yùn)往邯鄲市玻璃廠；鞋底橡皮運(yùn)往定州市；紙類運(yùn)往保定造紙廠。