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本公眾號為個人公眾號。主要從事基建和房地產領域投融資政策、形勢、模式研究，經濟與管理核心觀點論述。作者正道滄桑（筆名），高級經濟師（投融資）、注冊咨詢工程師、注冊一級建造師、中國房地產經紀人。多年從事基礎設施和房地產投融資業務。如有以下業務需求可私信或關注個人微信“superman9545”：1. 協助包裝策劃投融資項目，提供思路、建議和方案；2. 針對政策和領域提供專項研究，剖析政策內涵和運用政策孵化項目；3. 針對具體項目，搭建交易架構、模式路徑、資金方案等；4. 針對投資項目招標、實施以及移交等環節的堵點問題和堵點，提供專業化解決方案。
環衛一體化是指傳統的垃圾收運、道路清掃保潔、綠化養護等管理服務內容的整合和集成，主要包括三個方面，分別是作業方式一體化，垃圾分類一體化、城鄉環衛一體化。包括清運、道路清潔、公共衛生等一體化管理，協調和統一指揮，提高管理效能和工作效率，實施內容一般包括：環衛人員管理、車輛機械管理、環衛設施維護、生活垃圾清運、餐廚垃圾清運、建筑垃圾清運、信息化管理系統等，形成垃圾源頭分類→清掃保潔收集→中轉運輸→垃圾末端處理→上網發電全產業鏈的一體化和系統集成化管理。
環衛一體化是包括環衛服務業務深度和廣度的延伸，涉及到環衛各個環節的一體化與業務范圍的一體化。將清掃、保潔、中轉、收運、處理進行一體化打包，同時涉及垃圾分類、餐廚垃圾收運處理、綠化養護、市政管養等新的服務項目和內容。甚至包括老舊小區的物業管理、工業園區的運營以及公建實施的招商運營等，可以統稱為“城市綜合運營”。
本文結合環衛一體化的特點，研究其使用的投融資模式和路徑。
一、環衛一體化與特許經營的適配性
一、特許經營的主要政策自2014年PPP元年至今接近10年的時間，PPP模式對于國內基礎設施補短板和提質升級以及投資拉動方面做出了很大貢獻，2023年11月8日《關于規范實施政府和社會資本合作新機制的指導意見》的通知（國辦函〔2023〕115號）正式發布，標志著PPP模式新階段和新機制正式開啟。緊隨其后，《財政部關于廢止政府和社會資本合作(PPP)有關文件的通知》（財金[2023]98號）發布，原財政部主導的PPP領域的核心政策廢止。經過半年多，現階段PPP新機制即特許經營的政策體系已逐步建立，穩妥推進特許經營項目的“四梁八柱”已基本構建完畢，主要包括（按時間順序）：1.《關于規范實施政府和社會資本合作新機制的指導意見》的通知（國辦函〔2023〕115號）；2.國家發展改革委辦公廳印發《政府和社會資本合作項目特許經營方案編寫大綱（2024年試行版）》的通知（發改辦投資〔2024〕227號）3.國家發展改革委、財政部、住房城鄉建設部、交通運輸部、水利部、中國人民銀行六部委聯合發布第17號令《基礎設施和公用事業特許經營管理辦法》；4.國家發展改革委辦公廳關于印發《政府和社會資本合作項目特許經營協議（編制）范本（2024年試行版）》的通知；5. 國家發展改革委辦公廳關于建立全國政府和社會資本合作項目信息系統的通知（發改辦投資〔2024〕151號）。6.《關于進一步做好政府和社會資本合作新機制項目規范實施工作的通知》(發改辦投資[2024]1013號)。二、特許經營的底層邏輯特許經營底層邏輯主要還是站在防控地方政府違規舉債的角度，以往的需要政府財政在項目較長的生命周期內給予的缺口補貼，穿透審查，包含了可用性付費部分，即通過未來的財政支出責任為項目建設投資買單，等同于政府通過PPP模式向社會資本購買了名為投資運營實為融資舉債的一項服務，觸及了地方政府違規舉債的紅線和本質。但是實操中真正能夠實現自平衡的項目較少，如何將項目拆分打包、挖掘衍生經濟或搭配資源補償是特許經營項目謀劃和策劃的關鍵。三、特許經營的適用領域特許經營模式的使用領域主要包括公路、鐵路、民航基礎設施和交通樞紐等交通項目，物流樞紐、物流園區項目，城鎮供水、供氣、供熱、停車場等市政項目，城鎮污水垃圾收集處理及資源化利用等生態保護和環境治理項目，具有發電功能的水利項目，體育、旅游公共服務等社會項目，智慧城市、智慧交通、智慧農業等新型基礎設施項目，城市更新、綜合交通樞紐改造等盤活存量和改擴建有機結合的項目。四、項目可行性方面1.特許經營者通過向用戶收費、獲得與特許經營項目相關的其他開發經營權益等方式取得收益。對于盈利能力不足的項目，研究分析通過多種方式提升項目總體盈利能力的可行性，主要包括合理確定特許經營期限、政府在建設期提供投資支持、依法依規合理調整土地規劃用途和開發強度、提供與項目合理相關的資源補償等。2.市場化程度高的商業項目和產業項目，以及沒有經營收入的公益項目，不得采用特許經營模式；不得將以上類型項目相互“打捆”，或者與適合采用特許經營模式的項目“打捆”開展政府和社會資本合作。廠網一體化的污水管網、供熱管網、供水管網等項目，綜合交通運輸多式聯運的公水聯運、公鐵聯運等項目，以及通過產業鏈延伸等方式將公益性較強行業與收益較好的關聯產業有效融合、一體化實施的項目，可以綜合平衡項目收益，開展政府和社會資本合作。五、可采取的模式政府和社會資本合作應全部采取特許經營模式實施，根據項目實際情況，合理采用建設—運營—移交（BOT）、轉讓—運營—移交（TOT）、改建—運營—移交（ROT）、建設—擁有—運營—移交（BOOT）、設計—建設—融資—運營—移交（DBFOT）等具體實施方式，并在合同中明確約定建設和運營期間的資產權屬，清晰界定各方權責利關系。六、環衛一體化與特許經營適配性分析（一）適用領域方面特許經營模式適用領域包括城鎮污水垃圾收集處理及資源化利用等生態保護和環境治理項目，環衛一體化項目中涉及的垃圾收運和處理等領域符合特許經營范疇，可以采取特許經營模式，但是道路清掃、綠化養護等沒有收益、沒有建安工程量的領域未納入特許經營的適用領域，不能以特許經營模式實施。（二）模式方面按照特許經營的底層邏輯，特許經營模式針對的底層資產應為新建（BOT）、改擴建（ROT）或存量（TOT）的建設工程，不能僅僅是一項服務或管理內容，因此垃圾收運和處理等涉及形成工程類固定資產的項目可以采取特許經營模式，道路清掃、綠化養護等沒有收益、沒有建安工程的單純提供服務的領域，不能采取特許經營，即使是TOT也不可行，TOT針對的是存量資產的轉移，沒有底層資產對應的公共服務不存在資產轉移的環節，也即不存在特許經營的可行性。可以參照廠網一體化的污水管網、供熱管網、供水管網，綜合交通運輸多式聯運的公水聯運、公鐵聯運以及通過產業鏈延伸等方式將公益性較強行業與收益較好的關聯產業有效融合、一體化實施的項目的邏輯，將清掃保潔服務與垃圾處理或資源化利用形成較強的產業鏈關聯關系或經濟利益的緊密聯系，進而具備特許經營的基本特征，如果強行將其與垃圾處理打包成一個項目，則觸碰公益性項目與適合采用特許經營模式的項目違規“打捆”開展特許經營。（三）收入來源方面道路清掃、綠化養護等內容即使具備工程建設屬性，其本質上也屬于沒有收益的公益性項目，是特許經營模式的負面清單，政府通過財政收入實現的“城市建設維護費”屬財政收支范疇，不能誤解為政府代用戶收費、收支兩條線等。如上所述，如果其不能與有收益的經營性項目建立較強的關聯關系，不僅不能通過特許經營模式實施，通過片區開發實施的可能性也極小。二、環衛一體化與政府購買服務的適配性根據我國現行政策規定，政府購買服務，是指各級國家機關將屬于自身職責范圍且適合通過市場化方式提供的服務事項，按照政府采購方式和程序，交由符合條件的服務供應商承擔，并根據服務數量和質量等因素向其支付費用的行為。一、承接主體：（1）企業；（2）社會組織（不含由財政撥款保障的群團組織）；（3）公益二類事業單位；（4）從事生產經營活動的事業單位；（5）農村集體經濟組織；（6）基層群眾性自治組織；（7）具備條件的個人。二、購買服務范圍與負面清單：政府購買服務的內容包括政府向社會公眾提供的公共服務，以及政府履職所需輔助性服務。可以包括公共安全服務（如安全隱患排查）、教育公共服務（如校車服務）、社會保障服務（如兒童福利和基本養老）、衛生健康公共服務（如疫情防控）、行業管理服務（如規劃、統計分析與咨詢等）、法律顧問服務、會計審計服務、會議服務、工程造價咨詢及監理服務等等。以下各項不得納入政府購買服務范圍：（一）不屬于政府職責范圍的服務事項；（二）應當由政府直接履職的事項；（三）政府采購法律、行政法規規定的貨物和工程，以及將工程和服務打包的項目；（四）融資行為；（五）購買主體的人員招、聘用，以勞務派遣方式用工，以及設置公益性崗位等事項；三、購買服務期限：政府購買服務合同履行期限一般不超過1年；在預算保障的前提下，對于購買內容相對固定、連續性強、經費來源穩定、價格變化幅度小的政府購買服務項目，可以簽訂履行期限不超過3年的政府購買服務合同。四、環衛一體化與政府購買服務的適配性分析環衛一體化項目中涉及的道路清掃、綠化養護、不含垃圾處理設施的垃圾收運等沒有收益、沒有建安工程的服務內容，可以界定為政府向社會公眾提供的公共服務，可以通過政府購買服務的方式實現，但是垃圾收運和處理等可能涉及建安工程的方面，不能納入政府購買服務范疇，也不能與服務類內容打包以政府購買服務來實施。舉例說明：深圳市寶安區西鄉街道辦事處西鄉街道環衛一體化（城市管家）服務，預算金額2.3億元。需求概況：西鄉街道清掃保潔、生活垃圾清運、城中村廚余前端收運、公廁管養、垃圾分類。招標合同服務期限暫定為3年，本項目為長期服務項目，合同期限可以延長，但總合同履行期限最長不超過3年，合同一年一簽。三、探索以其他方式實施環衛一體化一、委托運營O&M（委托運營）,來源財金[2014]113號文（文件已超過有效期）的定義：O&M是指政府將存量公共資產的運營維護職責委托給社會資本或項目公司，社會資本或項目公司不負責用戶服務的政府和社會資本合作項目運作方式，合作期限一般不超過8年。委托運營類似于一個房地產項目的開發商或業主大會選定一家物業管理公司，委托其開展住宅小區物業管理的過程，無論委托主體和被委托主體是什么屬性，更多涉及的是民事合同關系，而非行政法律關系。O&M模式主要是指政府通過招標的方式選定社會資本方，并簽訂委托運營合同，并按照合同的規定支付相應的委托運營費。不涉及項目所有權和用益物權的交割。EPC+O模式就是將EPC總包與委托運營相結合招標，委托運營是針對項目資產持有者（政府）的一種運用管理模式，與之對應可包括自主運營、聯合運營等等，委托運營費的支付方式可以包括成本+酬金、總價包干、單價包干等等。二、公共資源有償使用公共資源有償使用主要政策依據為：關于印發《市政公共資源有償使用收入管理辦法》的通知（財稅[2016]116號）。政府投資建設或者依法行使所有者權益的市政設施、公共場地(所)、公共空間以及相關的無形資產、公共服務等，可以充分提供，能夠保障公眾普遍公平使用的應當免費使用，資源相對稀缺、不能充分提供的，或者主要由部分社會公眾使用的市政公共資源可以有償使用。1.范圍：有償使用的方式包括：政府出讓或者以其他有償方式(出租、出借等)轉讓市政公共資源的占有權、使用權、收益權、經營權及其相關權益，不包括轉讓所有權。有償使用的市政公共資源主要包括：& 城市公共場地、場所;& 市政道路路內停車泊位及政府投資的公共停車場;& 政府投資的城市地下人防設施等地下公共空間;& 市政公共設施、空間、地名等冠名權；& 公園綠地等城市綠地內配套服務設施(含臨時設置)及場地;& 城市公共空間廣告設置權。2.有償使用的獲取方式：政府主要采取公開招標、拍賣等公平競爭方式，對市政公共資源實行有償使用。對政府和社會資本合作模式（含特許經營）投資運營的市政公共資源，其有償使用收入應當按照合同約定確定。四、市政公共資源的有償使用方式：& 受讓方為市政公共資源使用人并交納有償使用收入；& 受讓方利用市政公共資源從事經營活動并向使用人收取費用。綜上，市政公共資源有償使用模式中，市政公共資源的所有權在政府，用益物權授予社會資本或終端用戶，不需要受讓方一次性支付資產對價，通過合同約定出讓金額、繳款方式、繳納期限等，利用市政公共空間建設光伏、路內停車位、公交場站或市政設施搭建的燈箱平面廣告等，均可通過公開方式將用益物權出讓、出租或出借于社會資本有償使用，社會資本通過該等設施經營向終端用戶收費或者自行使用，產生經營性收益，同時，按照合同約定向政府支付有償使用費，納入政府一般公共預算中的非稅收入管理，統籌用于市政公共資源建設、維護和管理等方面支出。因此通過公共資源有償使用，在需求端，可以賦予環衛一體化項目使用者付費的屬性；在供給端，可以拓展政府投資補助或行業補貼、購買服務的資金來源，也可以拓展項目經營性收入來源。
四、結論與建議
公共資源有償使用、委托運營主要針對基礎設施、市政公用設施等形成的資產的用益物權歸屬以及運營管理，政府購買服務與設施和資產沒有必然聯系，側重于軟性和無形的服務事項，特許經營則涵蓋了新建或改擴建項目的投資、建設、運營全過程管理范疇，涉及資產所有權的交割。四者之間均涉及了項目的運營管理環節，只是在費用支付、合同關系、權屬交割等方面存在一定的差異。公共資源有償使用主要運用在不適宜以TOT模式實施的存量資產盤活領域，受讓方可按照合同約定分周期支付一定的使用費，即可獲取資產的運營管理權益。委托運營可單獨或與EPC打包實施，受讓方僅僅負責項目的運營并按效獲得運營成本和合理利潤，不需要支付資產對價，項目資產運營的風險依然由產權主體承擔。政府購買服務不對應具體項目或資產，與委托運營存在一定的交叉和重疊，政府購買運營服務亦可替代委托運營，比如政府機關的后勤服務，既可以由政府通過合規方式委托社會資本運營，約定運營成本的承擔方式，也可以通過政府購買后勤服務的方式針對一定范圍內相關資產和設施的運營，按效支付服務費。特許經營作為PPP新機制下的唯一合規模式，其中的TOT模式與上述三者存在一定的相似性，本質區別在于TOT需要改變資產的權屬，發生資產交割行為，資產對價需要在前期集中支付，如通過特許經營模式下的TOT無法順利推動項目，可在政策允許范圍內，在不增加地方政府隱性債務前提下，積極謀劃其他三種方式來實施項目。綜上所述，環衛一體化項目的實施模式和路徑可以結合項目的不同特點，運用不同思路謀劃：一是將垃圾收集和處理以特許經營模式實施，將服務類內容以政府購買服務、委托運營等方式實施。二是建立垃圾收集和處理與服務類項目產業鏈關聯關系或經濟責任關系，比如道路清掃和垃圾分類收運，目標是為垃圾資源化利用提供原材料，通過強關聯將項目整體打包成特許經營項目。三是通過公共資源有償使用，賦予市政設施的經營屬性，通過政府投資補助、一般性行業補貼等方式提高特許經營可行性，或者作為政府購買服務資金來源，進而發掘市政設施的停車、光伏、廣告、文體等方面的綜合收益，提高項目底層可行性邏輯。點。
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